La crisi della sinistra e il ruolo dei cittadini: la partecipazione bolognese è una risposta al populismo? / Prima parte

di Rodolfo Lewanski, Scuola di Scienze Politiche e Sociali, UniBo
‘Si combatte il populismo rafforzando la democrazia partecipativa’ ha affermato recentemente il Sindaco Merola in un’intervista al Corriere di Bologna (16 novembre, p. 2) a proposito del bilancio partecipativo di cui si sono appena concluse le votazioni. Come non concordare; finalmente si parla di ‘partecipazione’. Quello del ruolo dei cittadini in democrazia è un tema che troppo spesso e troppo a lungo è rimasto ‘sotto i radar’ della sinistra (comunque la si voglia intendere), abbagliata dal modello egemone: la democrazia è solo quella basata sulla rappresentanza. L’unico a parlarne negli ultimi tempi è stato il M5S, che nell’attuale governo ha voluto anche una delega ministeriale alla ‘democrazia diretta (anche se le pratiche di votazione online messe in atto finora sono assai discutibili e talvolta preoccupanti).
Dunque, il ‘caso Bologna’ offre l’occasione per una riflessione sul ruolo dei cittadini nelle scelte pubbliche che può essere utile e interessante, chiamando in causa più in generale la sinistra, in un momento in cui sono in crisi i valori e il valore di ciò che chiamiamo comunemente ‘democrazia’.
La ‘partecipazione’ (qui fra virgolette perché il termine viene impiegato con i significati più disparati e declinato, come vedremo, nei modi assai diversi) non è una novità a Bologna; negli anni ’60 fu la prima città italiana a istituire i quartieri con l’idea di avvicinare l’amministrazione ai cittadini aumentandone l’efficienza, ma anche creando un canale di partecipazione. Peraltro, nei decenni successivi quel canale si è andato inaridendo, così come si sono andati esaurendosi anche gli altri canali connessi in vario modo al partito egemone in città, il PCI.

Torniamo al processo di bilancio partecipativo (BP), che si è svolto per il terzo anno consecutivo. Il processo di Bologna si svolge sostanzialmente in due momenti: nel primo, gruppi di cittadini, in ognuno dei 6 quartieri della città, possono avanzare proprie proposte; in un secondo momento, i progetti vengono votati dai cittadini con più 16 anni. I progetti più votati in ogni quartiere vengono finanziati dall’Amministrazione; sono disponibili 150.000 euro per ogni quartiere, per un totale dunque di 900.000 euro.
Ma è realmente partecipazione? é rilevante e significativa? Bologna era nota nei decenni passati per la sua capacità innovativa (si pensi al recupero abitativo di parti del centro storico), ma il BP non costituisce affatto una novità; è stato invece letteralmente inventato ex novo a Porto Alegre già alla fine degli anni ’80 dal PT (il partito di Lula per capirci) quando vinse le elezioni locali. Da allora é stato ripreso, più o meno modificato, da decine di migliaia di amministrazioni locali in tutto il mondo, sia in Paesi ‘sviluppati’ che in Paesi poveri. L’idea di fondo è che siano i cittadini a decidere le priorità degli investimenti da effettuare (in genere nell’ambito del proprio quartiere, ma talvolta su base cittadina).
Il BP mette in gioco quote significative del bilancio comunale; alcune amministrazioni locali hanno messo sul piatto gran parte o tutte le risorse in conto capitale, ovvero per investimenti, e talvolta anche le spese correnti. Sotto questo profilo il BP coglie in pieno uno dei punti focali della politica democratica: tassazione e status di cittadinanza sono strettamente legati tra loro sin dagli albori dei regimi democratici (la parola d’ordine della Rivoluzione nord-americana fu no taxation without representation); la scommessa è che il BP, seguendo procedure trasparenti, garantite e credibili, produca decisioni condivise e accresca la legittimità democratica complessiva, oltre ad avere ricadute concrete, ad esempio nel contrasto della corruzione.
Dunque, Bologna arriva buona ultima al BP. Ma, forse più importante, ci arriva anche in tono minore. Indubbiamente il processo presenta aspetti positivi: genera la nascita e la mobilitazione di gruppi di cittadini intorno a piccoli progetti, nonché la discussione di bisogni e proposte per la città; si crea capitale sociale e le scelte vengono fatte democraticamente tramite votazione aperte a tutti. Il tutto presentato in forma di simpatica gara che stimola la competizione (sperando che non finisca per somigliare a un programma TV di giochi a premi…). Bella iniziativa senz’altro, ma appunto, sempre nelle parole dello stesso Sindaco, riguarda ‘piccoli progetti’… che coinvolgono la vita quotidiana, lo stile di vita’ (Corriere Bologna 16.11, p. 2), non le scelte di investimento del Comune.
Dacché, come risulta dalla stessa intervista sul Corriere, il Sindaco è appena tornato dalla Cina (un Paese per altri versi assai poco democratico), oltre a promuovere Fico avrebbe potuto approfittarne anche per informarsi sul caso della città di Wenling (ca. 750.000 abitanti) che ha fatto un BP già parecchi anni, nel 2005; ma lì i cittadini hanno avuto la possibilità di decidere sull’investimento di 5 milioni di dollari (una somma ancora più consistente nella realtà economica cinese rispetto a quella italiana) destinabili a progetti sostanziali fra cui scegliere: ponti, strade, scuole, aree verdi. L’esperienza, dato il successo avuto, è proseguita negli anni seguenti con l’allocazione di budget crescenti.
Se Wenling è troppo esotica e distante, il raffronto con molte altre città che hanno attivato il BP consente di evidenziare un primo aspetto molto semplice: la quantità di risorse su cui i cittadini bolognesi possono decidere è davvero esigua. Già il comune toscano di Cascina (43.000 abitanti, un decimo di Bologna) aveva destinato la cifra di 1 milione di euro al proprio BP. Milano, non certo all’avanguardia in questo campo, ma che fra ha avviato il BP un anno prima di Bologna, fa meglio destinando 500.000 euro a ognuno dei 9 quartieri; in relazione alla popolazione, fanno 3,6 euro per abitante rispetto ai 2,2 euro di Bologna.
Oppure, se si preferisce un altro parametro, si consideri come il Comune recentemente abbia deciso (verosimilmente per districarsi dal vespaio nato intorno ai Prati di Caprara, di cui parleremo nella seconda parte dell’articolo) di investire il ‘tesoretto’ in bilancio comunale di 30 milioni sulla ristrutturazione dello stadio: la logica del BP, se il Comune ci credesse seriamente, vorrebbe che si chiedesse ai cittadini su quali bisogni investire prioritariamente questa bella somma; ma su poste di questa entità la Giunta tiene stretto il potere di decidere.
Per valutare più complessivamente la ‘partecipazione’ a Bologna bisogna andare oltre il BP; il punto stridente nelle parole del Sindaco è che mentre ai cittadini è consentito decidere sulla destinazione di meno di 1 milione di euro, altrettanto non si può certo dire in merito a scelte strategiche di rilevanza e impatto ben maggiore che, in un modo o nell’altro, ricadono sul presente e sul futuro della città e dei suoi abitanti: il Passante autostradale, i Prati di Caprara, lo Stadio, la realizzazione di nuovi supermercati (ad esempio in Via Libia).
Quello del Passante rappresenta una perfetta esemplificazione di quella modalità decisionale pseudo-partecipativa, tipica di molte opere pubbliche in molti Paesi, che va sotto l’acronimo di DAD: Decidi, Annuncia (la decisione già presa), poi Difendila (a spada tratta).
In sintesi, la vicenda è questa: il 15 aprile 2016 (verosimilmente in vista della scadenza elettorale del successivo 5 giugno) Comune, Governo ed Autostrade per l’Italia (ASPI, quelli del ponte Morandi di Genova per capirci…) firmano un accordo che prevede l’abbandono del ‘Passante Nord’ (che era stato deciso e inserito nella pianificazione della Provincia dopo un lungo processo fra la fine degli anni ’90 e i primi anni 2000) a favore del ‘Passante di Mezzo’ (ovvero l’aumento del numero di corsie di autostrada e tangenziale). La decisione dunque era già bella che presa, ma l’accordo prevedeva anche si svolgesse un Confronto Pubblico (CP) avente lo scopo – si noti – di illustrare il progetto del Passante di Bologna e raccogliere proposte e osservazioni (non – si noti – di decidere alcunché).
Viene dunque creata appositamente per l’occasione una forma di ‘coinvolgimento’, il CP appunto, finora sconosciuta nel panorama delle esperienze nazionali e internazionali; non si è fatto invece ricorso al Dibattito Pubblico ‘alla francese’, benché sia previsto dallo Statuto della Città metropolitana (art. 8 c. 6) per le opere pubbliche strategiche. Il Dibattito è stato poi (poco dopo la firma dell’Accordo: che sia un caso?) introdotto anche nella normativa nazionale.
Come ci spiega un’autorevole professionista del settore (afferente alla stessa società che ha gestito il CP di Bologna!) in ‘un Dibattito Pubblico… non si discute solo del come, ma anche del se, dell’opportunità dell’opera… . Ha poco senso procedere quando le decisioni sono già a uno stato avanzato… e si sono radicati dei convincimenti.’ Nel ‘débat public … E’ possibile, ed è successo che si arrivi alla conclusione di non procedere con il progetto’ (Romano 2012, 4 e 36). Dunque, sebbene il Dèbat Public sia comunque una forma di coinvolgimento assai debole perché la decisione finale è lasciata alla discrezionalità del proponente di un’opera, quanto meno consente di considerare ogni altra opzione compresa, si noti, l’opzione zero, ovvero che non si faccia nulla.
Ed è proprio questo che si è voluto evitare con il Confronto piuttosto che con il Dibattito: in questo modo si è voluto impedire che potessero essere presi in considerazione altri tracciati (a nord o a sud della città ad esempio) o altre opzioni (ad esempio il potenziamento ferroviario invece che stradale); discussione e proposte potevano riguardare esclusivamente aspetti minori, qualche piccolo intervento di mitigazione degli impatti negativi e di ‘inserimento ambientale’. In bella sostanza, il CP è stato utilizzato semplicemente per presentare e giustificare a posteriori una decisione già presa e definita.
Del resto già la durata del processo – in totale 6 settimane fra settembre e ottobre 2016 – è indicativo delle intenzioni dei promotori (Comune e ASPI) trattandosi di tempi ridicolmente brevi rispetto alle dimensioni del progetto e alle sue implicazioni (dopo decenni -letteralmente – di stallo dei decisori pubblici!).
Se non bastasse, va ricordato anche come i proponenti si siano riservati completa discrezionalità nell’accogliere o meno anche i modesti suggerimenti dei partecipanti; sono mancati non solo impegni precisi in merito, ma perfino informazioni basilari circa le risorse economiche disponibili per gli interventi di mitigazione…
Per valutare il Confronto, così come ogni processo definito ‘partecipativo’, soccorre la ‘scala della partecipazione’, uno schema, semplice ma efficace, proposto già mezzo secolo fa da una studiosa statunitense, riportata nella tabella sottostante.

La cartina al tornasole per valutare se e quanto un processo sia realmente partecipativo è dunque il suo grado empowerment (significativamente, un termine equivalente in italiano non è disponibile): quanto conta davvero, quanta influenza esercita sulla decisione? Come afferma la Convenzione di Aarhus del 1998, recepita dalla Direttiva UE 2003/35 e dalla normativa italiana, ‘la partecipazione avviene in una fase iniziale, quando tutte le alternative sono ancora praticabili e tale partecipazione può avere un’influenza effettiva’. Se non vi è un trasferimento (restituzione?) significativo di potere in capo ai cittadini, non siamo in presenza di partecipazione. Reale empowerment implica che la partecipazione riguardi temi rilevanti (troppi processi discutono questioni come dove mettere le panchine in un parco) e incida realmente sulle decisioni finali, collocandosi sull’ultimo o penultimo gradino della ‘scala della partecipazione’; ma non basta: le decisioni debbono poi essere effettivamente attuate, entro tempi ragionevoli.
Il CP invece non ha esercitato alcuna influenza sulla scelta dei proponenti, né poteva averla date le premesse di partenza e il modo in cui è stato condotto: l’esito era predeterminato. Dunque si è trattato di una forma di coinvolgimento simbolico con tracce di manipolazione, in cui la voce dei cittadini ha contato poco o nulla: tutto ciò che la partecipazione effettiva non è. Della partecipazione c’era la forma (la coreografia, i tavoli facilitati, in parte la struttura del percorso… ), ma è mancata la sostanza: la vera partecipazione è una discussione a tutto tondo su tutte le opzioni, inclusa la ‘opzione zero’ (sul caso Passante consiglio la lettura degli articoli dei Wu Ming).
Si poteva fare diversamente? Esiste un altro modo di coinvolgere -seriamente- i cittadini? Sì; si chiama partecipazione deliberativa; viene teorizzata e messa in pratica almeno dagli anni ’70; di recente ad esempio è stata utilizzata in Irlanda per riformare non di meno che la Costituzione. A Bologna il ricorso a questo modo di declinare la partecipazione è stata proposta da… Virginio Merola intervenendo a Radio Città del Capo in campagna elettorale il 4 marzo 2014; in quella occasione Merola propose di creare un Forum di cittadini scelti a campione in modo da rappresentare tutta la città: ‘Basta con i comitati talebani e i professionisti della partecipazione, piuttosto cittadini-campione pagati per dire la loro sulle scelte e i nodi fondamentali dell’amministrazione’.
Bell’idea, da sottoscrivere: creare una ‘seconda camera’ a fianco del Consiglio, formata da cittadini comuni, estratti a sorte, come nelle giurie popolari, come nell’antica polis greca. Idea innovativa; peccato non si sia fatto, né nel caso del Passante, né in quello dei Prati di Caprara, né in altri. E allora, come si vedrà nella seconda parte di questo articolo (in uscita domani), ci hanno pensato direttamente i cittadini che hanno gestito un Forum Civico.