Norme e strumenti di incentivazione economica alle attività di prevenzione – gli Avvisi pubblici INAIL
Tornando al programma originario, in questa rubrica oggi si parlerà, sempre nell’ambito degli Incentivi alle imprese per la sicurezza sul lavoro finanziati dall’INAIL, della “Realizzazione di progetti prevenzionali in regime di compartecipazione con altri soggetti pubblici o privati titolati”. Si tratta di una iniziativa unica in Italia, che, per quanto poco conosciuta ad eccezione di chi se ne occupa professionalmente, ha una storia ormai lunga.
La fonte normativa attuale è, ancora una volta, il più volte ricordato art. 9 del TU 81/2008, cui si aggiunge l’art. 10. In realtà, già in precedenza, vigente ancora il D. Lgs. 626/1994, l’INAIL aveva proceduto a consimili iniziative, in regime di compartecipazione alle spese per lo più, ma talvolta con spese “vive” totalmente a proprio carico, sfruttando i minimi spazi che appunto il D. Lgs. 626/1994 forniva, limitatamente cioè a prodotti/iniziative informative e/o formative. Tali iniziative furono condotte alquanto alla garibaldina e in assenza di indirizzi precisi: l’importante, per l’INAIL dei primi anni del millennio, era accreditarsi come attore della prevenzione e non solo istituto di assicurazione; e non si andò sempre tanto per il sottile quanto a effettiva validità dei prodotti/progetti, nonché circa il contributo INAIL al di là del mero finanziamento. Tali iniziative, per quanto spesso pregevoli, comportarono peraltro impegni finanziari relativamente limitati, ordine di grandezza in tutto qualche milione di euro; risentirono infatti molto della sensibilità in materia di strutture INAIL, parti sociali ed istituzioni sui diversi territori, nonché del maggior o minor rigore, delle diverse direzioni regionali INAIL, a valutare e finanziare i progetti. E non solo il contenuto, ma anche la forma degli atti che davano il via alle iniziative erano un campionario di artigianale genialità, ma anche talvolta di dubbia efficacia regolativa. Abbastanza presto la situazione richiamò però l’attenzione del Collegio dei Sindaci dell’INAIL, collegio che iniziò a porre paletti più o meno efficaci e giustificati; ma anche quando tali iniziative furono pienamente legittimate dal citato articolo 9 del TU 81/2008, per un certo periodo non cambiò nulla: le iniziative nascevano e morivano a macchia di leopardo sui territori, con valore (anche elevato) ed estensione variabili, talvolta con duplicazioni e sovrapposizioni. Il punto più critico, sollevato dal Collegio, era quello della scelta dei partners, che non avveniva attraverso procedure ad evidenza pubblica; ed anche le procedure di rendicontazione vennero spesso messo in discussione, in quanto in particolare non distinguevano con sufficiente chiarezza spese e costi (e tra questi, soprattutto, quelli del personale impiegato per le iniziative, costi che presupponevano un’esatta contabilità del tempo di lavoro dedicato; costi difficili da provare in maniera adeguata secondo le rigide regole della contabilità pubblica).
In ogni caso, l’INAIL arrivò finalmente ad emanare specifiche Linee di indirizzo, che i curiosi possono consultare all’indirizzo https://www.inail.it/cs/internet/attivita/prevenzione-e-sicurezza/normativa-di-riferimento/principali-atti-di-indirizzo.html; quella vigente risale al 2021.
In accordo a tali Linee, il pendolo oscillò in direzione opposta: mentre, fino più o meno al 2010-2011, l’imperativo (non esplicito, ma chiarissimo) all’interno dell’INAIL era “fate, fate, purché spendiate”, gradatamente divenne “spendete solo se tutte le possibili condizioni e verifiche della documentazione sono soddisfatte, a costo di lasciare fondi disponibili inutilizzati”. E fu quel che successe, e succede tuttora, perché i rigidi paletti imposti dalle Linee di indirizzo e dagli Avvisi finirono per scoraggiare i potenziali interlocutori privati; quanto a quelli pubblici, ci pensarono i progressivi tagli alla spesa pubblica, nonché l’abolizione delle Province, i cui Assessori al lavoro/Formazione, o consimili denominazioni, avevano svolto un ruolo di coordinamento sul territorio che i sindaci delle città metropolitane non erano in grado di svolgere (o non erano/sono interessati a farlo), come non erano/sono attrezzate a svolgerlo le Prefetture.
I soggetti pubblici e privati partners fu stabilito dovessero poi individuati attraverso appositi Avvisi Pubblici, teoricamente annuali; si prescinde dall’Avviso pubblico per le sole strutture del SSN, o meglio, è privilegiata la collaborazione con l’Ente Regione di riferimento, (interlocutore privilegiato, ai sensi dell’art. 10 del d.lgs. 81/2008), in quanto competente del Piano Regionale per la Prevenzione, a sua volta coerente con obiettivi e strumenti declinati con il Piano nazionale di prevenzione (PNP) 2020-2025. Ora, quest’ultimo PNP è ovviamente molto generale, mentre i singoli piani regionali meriterebbero ciascuno una trattazione a parte; il che è ovviamente impossibile qui (e sarà interessante vedere cosa ne sarà, di detti piani, se mai verrà realizzato lo sciagurato progetto Calderoli sull’autonomia differenziata, e come l’INAIL si rapporterà a una pluralità di sistemi diversi). Quel che conta per noi, da un punto di vista pratico, sono Linee di indirizzo ed Avvisi pubblici, anche perché è a questo livello che si inverano (o meglio, si dettagliano, la realizzazione pratica è altra faccenda …) le previsioni di massima del Piano Nazionale, a sua volta emanato sulla base degli indirizzi dell’UE.
Vediamo ora, in breve, cosa dicono la Linea di indirizzo 2021, che si trasferiscono negli l’Avvisi Pubblici (ultimi nel 2023), “Manifestazione di interesse”.
La Linea di Indirizzo Operativa per la Prevenzione, acronimo LIOP, 2021 è un corposo documento di 95 pagine https://www.inail.it/cs/internet/docs/allegato-linee-indirizzo-2021.pdf?section=attivita. Esso espone:
- il ruolo dell’Istituto e le macroaree di attività,
- gli indirizzi per l’attuazione degli interventi,
- il quadro di riferimento, le azioni in corso a livello centrale
- gli strumenti e le istruzioni in merito all’operatività,
- i format e i modelli da utilizzare.
Individua 3 macroaree, o programmi, di attività, cioè Sostegno economico per la prevenzione – Programma 1, Formazione per la prevenzione – Programma 2, Informazione, consulenza e assistenza per la prevenzione – Programma 3; le attività si svolgono sia livello centrale, sia a livello delle Direzioni regionali INAIL, talvolta con la obbligatoria supervisione tecnica delle strutture centrali.
Le azioni da sviluppare si concentrano sulle aree di maggior rischio, cioè agricoltura, edilizia, patologie da sovraccarico biomeccanico, stress lavoro correlato, salute globale dei lavoratori (rischi professionali + stili di vita extra lavorativi, cioè la nuova frontiera della medicina del lavoro). Le scelte sono condivisibili; qualche perplessità nasce dall’esclusione della logistica, che resta uno dei settori più pericolosi, nei suoi aspetti legati sia al magazzinaggio sia al trasporto, solo parzialmente “coperta” dall’obiettivo sul sovraccarico biomeccanico.
Al di là di queste affermazioni programmatiche, è interessante la parte diciamo operativa.
La selezione dei potenziali partner “dovrà essere curata tenendo conto, oltre che della loro natura giuridica, anche di criteri di trasparenza e parità di trattamento, mediante l’utilizzo dello strumento operativo degli “Avvisi pubblici”, (cfr. infra) qualora non si tratti dei soggetti esplicitamente previsti dall’art.10 del d.lgs.81/2008.” Gli oneri dei progetti vanno divisi (compartecipazione) nella misura del 65%, in analogia con i Bandi ISI; i progetti devono avere limite di durata di 12 mesi, con rendicontazioni dettagliate (anche attraverso apposite relazioni trimestrali) di risorse, risultati, ed efficacia (non si tornerà sulla pressoché impossibile verifica di quest’ultima; mi limito ad osservare che è impossibile nei 12 mesi, e non è indicato come e quando procedervi) .
Vi sono poi una serie di specifiche per le attività di formazione: destinatari, tipologie della stessa (formazione obbligatoria secondo il vigente Accordo Stato Regioni, formazione non obbligatoria, formazione erogata attraverso bandi centrali – vedasi il precedente articolo – formazione a studenti, docenti, dirigenti scolastici)
Le iniziative richiedono la stipulazione di Protocolli ed Accordi di maggior dettaglio, nazionali (le LIOP ne elenca 14 stipulati) e regionali. NB: Il Protocollo non contempla l’attuazione di specifiche attività progettuali, ma prevede solo la costituzione di un gruppo di lavoro – Tavolo tecnico – responsabile per la definizione dell’Accordo, da stipulare formalmente in seguito (e, quindi si può dire, maliziosamente, che un Protocollo non si nega mai, così come, diceva Vittorio Emanuele II, non si negano mai un sigaro toscano, una croce di cavaliere e un complimento a una bella donna). Vi è, infine una dettagliata esposizione “tecnico-amministrativa” dei requisiti dei progetti, della loro valutazione e monitoraggio dei progetti attraverso procedura PPM Clarity (portfolio project management, se non si usano termini e acronimi anglofilo ci sente, evidentemente, burosauri …), della valorizzazione, accanto a quelle finanziarie, della risorse strumentali e professionali messe in campo da ogni partner (INAIL compresa, anche attraverso costi figurativi per personale e spazi), già in fase di stesura dell’Accordo. Questo, infatti, deve esplicitare i criteri condivisi coi partners di valutazione dei costi, che devono essere “omogenei per tutte le strutture dell’Istituto firmatarie di Accordi o Protocolli” (addirittura …). Allo scopo in allegato alle LIOP è presente un apposito Format (ancora …) per l’analisi preventiva dei costi; per la formazione vi sono dettagliate istruzioni operative per l’attività formativa (monitoraggio, qualificazione docenze, rilascio crediti) la sua rendicontazione. Infine, troviamo i modelli di Avviso pubblico regionale, di Protocollo, di Accordo.
Ma non basta: poiché, come è noto, in base alla Legge 190/2012 e al D. Lgs. 97/2016 le pubbliche amministrazioni si devono dotare di Piani triennali anticorruzione e trasparenza (quello INAIL del 2018 aveva oltre 300 pagine …), analogamente ai partners, anche privati, (come ad ogni contraente con una pubblica amministrazione) è richiesta la sottoscrizione di un analogo Patto di integrità. Quanto sia astruso, complesso, sostanzialmente inutile/inapplicabile per non direinsensato un tale Patto per soggetti privati, magari imprenditoriali, non sembra abbia mai sfiorato il legislatore ed i suoi più o meno (mal)volenterosi attuatori nelle singole pubbliche amministrazioni.
Ora, non serve essere project manager per rendersi conto della complessità e della difficoltà che seguire le LIOP comporta per la conclusione, ed ancor più la realizzazione, degli Accordi (i Protocolli, invece sono più a buon mercato); e il tutto sembra quasi fatto apposta per scoraggiare i potenziali partners a stipulare Accordi. Aggiungo, poi, che quando gli Accordi sono firmati e le iniziative realizzate, in fase di rendicontazione se ne vedono delle belle, o meglio delle brutte, specie per quei partner che hanno anticipato magari delle spese o sostenuto direttamente dei costi, perché una rendicontazione soddisfacente per gli occhiuti controllori INAIL è rara. In verità, peraltro, la normativa non lascia troppi spazi, e chi firma un Accordo, una rendicontazione, un mandato, dirigente o funzionario pubblico che sia, lo fa sempre con il pensiero alla Corte dei Conti e al Collegio dei Sindaci: si conferma sussistere un problema generale nel controllo delle spese pubbliche, che non si è mai affrontato realmente alla sua base (salvo deroghe anche temporalmente limitate come nelle ultimissime norme in tema di controlli sul PNRR; e se per i progetti di quest’ultimo i meccanismi sono i medesimi, e forse saranno anche più stringenti, già questo spiega difficoltà e ritardi). Ma, tornando a noi, il meccanismo, se soddisfa appieno le esigenze di controllo e forse di economicità (ma non di efficienza interna), non pare avere dato buona prova quanto ad attrattività ed efficacia esterna.
In primo luogo, infatti, osserviamo che con termine di scadenza per le manifestazioni di interesse di eventuali partners entro il 2023 sul sito INAIL è pubblicato un solo Avviso pubblico, della Direzione regionale Lombardia. Se andiamo più indietro nel tempo, con scadenza 2022 ne troviamo 6 (Puglia, Lazio, Umbria, Sardegna, Calabria, Veneto), con scadenza 2021 altri 6 (Friuli-Venezia Giulia, ancora Puglia, Sardegna ed Umbria, Campania e Liguria), con scadenza 2019 e 2020 in tutto 19. Certo il COVID ha avuto effetti negativi; tuttavia, colpisce l’assenza, nel quadriennio, di due regioni “importanti”, come numero di aziende assicurate e di eventi infortunistici, come Piemonte e Toscana, la ripetizione degli Avvisi per alcune regioni, il solo Avviso 2019 per l’Emilia-Romagna e quello 2022 per il Lazio, regioni anch’esse importanti. In ogni caso, sul sito INAIL nazionale non si rinvengono informazioni sui risultati dei singoli Avvisi; e anche consultando i cosiddetti “minisiti” delle singole direzioni regionali INAIL si possono trovare i singoli Protocolli ed Accordi in materia, sommersi però da tutte le altre convenzioni diagnostiche, riabilitative, di studio/ricerca, e simili.
In secondo luogo, il fatto che non siano disponibili rendicontazioni specifiche potrebbe far pensare ad un non eccelso successo dell’iniziativa, considerata, d’altro lato, l’elevata capacità comunicativa che l’INAIL può dispiegare quando lo ritiene opportuno. Esaminiamo allora i bilanci INAIL. Da un documento riepilogativo sulle previsioni del triennio 2020-2022, per la specifica Missione 3 Politiche per il lavoro (Missione Stato 26 … i boomers come me dimentichino la vecchia ripartizione in Titoli, Categorie, Capitoli …) è riportato quanto segue:
Considerato che il Programma 3.1 è quello che finanzia i Bandi ISI illustrati nel precedente articolo, non può che colpire la modestia delle risorse stanziate, in rapporto sia alla specifica missione, sia soprattutto al bilancio nella sua interezza: nel triennio considerato le uscite totali INAIL a preventivo, correnti ed in conto capitale, ammontano infatti a 9.392.163 nel 2020, 8.822.315 nel 2021 e 8.883.802 nel 2022. “Prudenza” contabile, quindi, e/o consapevolezza dei limiti oggettivi di contesto, e soggettivi INAIL (procedure, risorse professionali), che determinano la capacità di spesa. Se poi esaminiamo i consuntivi 2020 e 2021 (quello 2022 non è ancora approvato) osserviamo che le disponibilità per Bandi ISI e attività di formazione sono state quasi esaurite, mentre consistenti sono i fondi non utilizzati programma 3.3
Infine, sull’argomento riportiamo quanto scritto nelle Linee di mandato del CIV dell’INAIL 2022 – 2026 (che peraltro, a lungo si dilungano sulla formazione alla sicurezza, come è ma soprattutto come dovrebbe essere; ma sia tratta di discorso ben più ampio, da riprendere quando sarà finalmente rinnovato il già scaduto, ed in proroga, Accordo Stato – Regioni).
“ Ci riferiamo alla promozione di iniziative «dal basso» e di carattere locale che hanno l’obiettivo di stimolare forme di partecipazione di Parti Sociali, Organismi bilaterali e paritetici, Associazioni. Coinvolgere persone, tecnici, operatori della sicurezza, delegati e responsabili della sicurezza, scuola e università, anche attraverso innovativi strumenti digitali e di comunicazione, può essere un ulteriore stimolo per far crescere la cultura della sicurezza e della prevenzione. Dare organicità a questi interventi attraverso chiari indirizzi strategici, implementando le risorse a disposizione delle Direzioni Regionali e garantendo piena e trasparente accessibilità ai bandi, può essere un obiettivo concreto e realistico da raggiungere in tempi brevi e, soprattutto, in tutto il territorio nazionale. A tal fine, si ritiene fondamentale coinvolgere i Comitati Consultivi Provinciali per individuare contenuti più aderenti alle specificità territoriali.” Come si vede, auspici e suggerimenti vaghi; e tutto fa pensare che la situazione non cambierà (vedremo se i dati del consuntivo 2022 lo confermeranno e daranno segnali opposti). A voler tirare le somme, forse anche questa dunque un’occasione parzialmente mancata.
