Parlando dell’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni e le malattie professionali gestita dall’INAIL, illustrato il meccanismo di bonus malus di calcolo dei premi legato all’andamento infortunistico (ricordiamo, automatico), si era accennato all’esistenza di una seconda tipologia di oscillazione del premio, legata ad interventi di prevenzione. Detta oscillazione, esclusivamente in riduzione (in percentuale sul premio già calcolato dal meccanismo automatico) è prevista dall’art. 23 della vigente Tariffa dei premi 2019; può essere concessa a domanda, da presentare esclusivamente on line, normalmente entro il 28 febbraio salvo proroghe, attraverso un apposito modulo denominato, dall’articolo di riferimento, OT23. La riduzione vale esclusivamente un solo anno, quello precedente alla presentazione della domanda stessa, con lo sconto applicato l’anno successivo (esempio: nel 2023 si presenta domanda in base ai miglioramenti posti in essere nel 2022, se la domanda è accolta lo sconto si applica sul premio da pagare nel 2024). Non si tratta di una novità, perché il meccanismo era stato introdotto dalla precedente Tariffa (DM 12_12_2000), che lo prevedeva all’articolo 24 (da cui il precedente modulo di richiesta denominato OT24).
In sintesi, il cliente ha diritto all’oscillazione se, auto dichiaratosi in regola con gli adempimenti contributivi e giuslavoristici, nonché con il rispetto della normativa obbligatoria in materia di sicurezza (prima parte del modulo), indica una serie di interventi migliorativi in materia di prevenzione e sicurezza ulteriori rispetto a quelli obbligatori, effettuati o comunque attivi al 31 dicembre dell’anno precedente, selezionando quelli indicati nel modulo stesso (e solo quelli: nelle prime versioni erano possibili interventi classificati come “Altro”, poi soppressi per l’eccessiva genericità degli stessi e le difficoltà nel valutarli). Ogni intervento ha un suo punteggio, e per la concessione dell’oscillazione occorre raggiungere il punteggio minimo di 100; gli interventi organizzativi, (definiti in passato “particolarmente rilevanti”, di solito introduzione di SGSL e simili, raggiungono da soli il punteggio minimo; di essi si parlerà più diffusamente in un prossimo articolo.
Questa oscillazione nasce in un momento in cui l’INAIL cercava di accreditarsi come soggetto attivo in materia di prevenzione, e non solo assicurazione che interviene a posteriori; e l’idea di base era quella, pienamente condivisibile almeno in linea teorica, di premiare direttamente le aziende che andassero oltre il mero rispetto della normativa; riconoscendo con ciò implicitamente che gli obblighi normativi, se pur rispettati, costituiscono un mero punto di partenza (nella realtà, possono esserlo anche di arrivo, e dopo un percorso faticoso), e che non bastano se si ricerca il miglioramento.
Tuttavia, l’applicazione pratica avrebbe presentato, da subito, diversi problemi. Il primo è che la filosofia premiale risultò annacquata da un lato dalla bassa percentuale di oscillazione iniziale, pari al 5% o 10% a seconda del numero di operai anno. (NB: lo sconto si somma algebricamente all’oscillazione automatica da andamento infortunistico, anche se quest’ultima facesse aumentare il premio). Dall’altro, a fronte di tale modesto risparmio, dal timore di pretendere troppo dalle aziende; e quindi con l’idea di non calcare la mano sui controlli. Nel 2001 accadde quindi, nella sostanza, qualcosa di parallelo a quel che i vertici dell’INAIL suggerivano accadesse per le azioni di rivalsa: l’oscillazione era in realtà uno sconto mascherato (lo udii dire esplicitamente, sia pure solo in riunioni ufficiose, da qualche dirigente generale) e quindi che le aziende lo chiedessero pure senza problemi, anzi, più istanze c’erano, meglio era: e nessuna indicazione specifica sui controlli fu mai data, le circolari su questo punto mantenevano un eloquente (e insolito …) silenzio. E si badi che a norma di legge i controlli erano obbligatori in quanto le istanze erano autodichiarazioni da cui discendevano effetti economici, con responsabilità personale (amministrativa davanti alla Corte dei conti) dei dirigenti che non li eseguissero; e addirittura arrivò qualche velato rabbuffo a qualche dirigente troppo zelante che poneva il problema.
E tanta era la proclamata fiducia nelle aziende stesse, che la tariffa 2000 prevedeva, all’articolo 20, un ulteriore sconto, addirittura del 15%, per le nuove attività e per i primi due anni, purché l’azienda fosse semplicemente in regola con la normativa obbligatoria, senza necessità di miglioramenti; regolarità ovviamente semplicemente auto dichiarata attraverso un apposito modello, OT20. Ora, che si debba premiare qualcuno semplicemente perché rispetta le regole (o magari ha semplicemente il fegato o l’incoscienza di dichiararlo) è concetto difficile da digerire; in effetti la tariffa 2019 ha (giustamente e finalmente …) soppresso questa oscillazione, peraltro numericamente sempre assai ridotta, unificandola a quella successiva ai primi due anni con l’unica differenza sull’entità dello sconto; ma così andava in quegli anni. In ogni caso, fino al 2016, i miglioramenti rimasero soltanto auto dichiarati nell’istanza, e la documentazione dell’effettiva attuazione dei miglioramenti stessi era da presentare solo in caso della (rara, almeno all’inizio) verifica da parte dell’INAIL; nel 2016 fu invece apprestata una specifica funzione di upload, attraverso la quale la documentazione, dettagliatamente indicata nelle istruzioni per ogni intervento, doveva (deve) essere caricata sul portale INAIL.
Tornando agli interventi migliorativi, nel primo modello OT 24 del 2000 quelli necessari (che non avevano punteggio) erano tre in tutto, e, credetemi, tutt’altro che impegnativi in molti casi: ad esempio due riunioni periodiche annue anziché la singola obbligatoria, due sopralluoghi del Medico competente anziché uno, eccetera; non che ne mancassero altri più significativi, ma certo il livello minimo richiesto, se dava diritto allo sconto sul premio, migliorava ben poco la gestione obbligatoria della sicurezza. In seguito, la tipologia degli interventi sarebbe stata più volte rimaneggiata, rendendoli progressivamente più impegnativi ed efficaci; ma talvolta infilandoci anche interventi (ad esempio, corsi di lingua per lavoratori stranieri, ottenimento di certificazioni ambientali ISO 14000), che, per quanto lodevoli, con attinenza alla sicurezza sul lavoro opinabile o comunque eventuale ed indiretta. Altrettanto opinabile, a detta dei tecnici, era l’inclusione, tra gli interventi particolarmente rilevanti, di Sistemi di Gestione della Sicurezza molto diversi tra loro, per complessità e valenza, mettendo cioè sullo stesso piano sistemi certificati da soggetti terzi ed altri adottati senza un “bollino” esterno neutrale. Anche le percentuali di oscillazione nel tempo sarebbero cambiate, accrescendosi o diminuendo, vedremo a breve con quali effetti sul numero di istanze.
Il meccanismo, come anche chi non è addetto ai lavori osserverà, aveva il proprio punto debole nei controlli di quanto fino al 2016 solo auto dichiarato, oggi in parte auto dichiarato in parte prodotto. Nonostante le ufficiose rassicurazioni sulla innocuità del presentare l’istanza, i numeri delle aziende che usufruivano dello sconto rimasero, e restano tuttora, limitati, molto al di sotto del potenziale; personalmente credo che abbiano giocato sia il timore che il dichiararsi comunque in regola attirasse controlli (mai graditi) che altrimenti non ci sarebbero stati, sia un non attrattivo rapporto costi benefici, specie quando, intorno al 2008, gli interventi richiesti si fecero più complessi. D’altra parte, il controllo non era semplice, e per l’INAIL la gestione delle istanze si tradusse in un aumento sensibile del carico di lavoro. L’unico controllo agevolmente eseguibile dal personale amministrativo delle sedi INAIL era quello sulla regolarità contributiva; la regolarità sulla normativa di sicurezza (cioè, nell’anno di riferimento, mancanza di accertate violazioni non sanate) poteva essere verificata solo dalle ASL (unici soggetti compenti, nel duplice senso di dotati del potere e delle conoscenze tecniche per farlo); analogamente quella giuslavoristica dagli Ispettorati del Lavoro.
Quanto ai miglioramenti, anche a documentazione degli stessi acquisita, per un esame non meramente formale occorrevano competenze tecniche non in possesso del personale amministrativo, mentre tecnici e professionisti INAIL, in grado di farlo, erano (sono tuttora) poco numerosi: per esempio, in Emilia Romagna, terza regione per portafoglio aziende assicurate in Italia, e con qualche migliaio di domande di oscillazione pervenute ogni anno, i tecnici e professionisti (sempre incardinati presso le direzioni regionali, e non sulle sedi) erano meno di quindici, e già impegnati in altro: impossibile quindi anche il controllo integrale, arduo quello nella misura del 15% delle autodichiarazioni ricevute, come da indirizzi del MEF (anche se allora il Ministero si chiamava in altro modo), in caso di impossibile controllo integrale. E, si badi, in caso di controllo con esito negativo, lo sconto era revocato ex tunc con aggiunta di interessi di mora e sanzioni civili …
In questa strana situazione, poiché però i dirigenti territoriali, che firmavano gli sconti, erano consapevoli delle proprie responsabilità, iniziarono comunque a fare controlli di propria iniziativa, con le forze e competenze che avevano; dapprima a macchie di leopardo progressivamente allargantesi, e in numero progressivamente maggiore. In maniera più o meno formalizzata, gli elenchi delle istanze cominciarono ad essere trasmesse ai servizi ispettivi delle ASL, e poi agli Ispettorati del Lavoro; e già si ebbero le prime revoche perché le aziende non sempre erano in regola al 31 dicembre dell’anno precedente a quello di presentazione della domanda. Ma si verificò un ulteriore problema: si ricorderà che, ai sensi del D. Lgs. 758/1994, gli organi di vigilanza quando riscontrano una irregolarità danno, al soggetto inadempiente, un termine di massimo 6 mesi per mettersi in regola. Ora, poteva accadere che una azienda presentasse la domanda, pur avendo ricevuto una contestazione di violazione il cui termine di regolarizzazione però non era scaduto il 31 dicembre; ma il maggior termine assegnato non valeva ai soli fini INAIL, e l’istanza era da respingere; e questo fu esplicitato in apposita circolare INAIL, emanata peraltro a seguito di alcuni contenziosi giudiziari. Per altro verso, fu precisato che una violazione in corso d’anno ma sanata entro il 31 dicembre non influiva negativamente sullo sconto.
Quanto all’esame dei miglioramenti, già la mera acquisizione della documentazione presentò all’inizio un quadro allarmante: in un numero sorprendentemente elevato di casi non veniva fornita alcuna documentazione, o quella fornita, ad essere buoni, riguardava il mero rispetto della normativa obbligatoria. Ora, le esperienze personali non fanno statistica: ma la mia, e quella dei miei colleghi di allora con cui ebbi occasione di parlare, fu che almeno all’inizio, queste istanze non fossero comprese nella loro natura, e venissero presentate non a cura degli RSPP, ma dei consulenti del lavoro, soggetti con tutt’altra formazione e competenza: poi, anche ad opera delle associazioni di categoria, la situazione sarebbe migliorata. In ogni caso, di lì a poco iniziarono le verifiche a campione sull’esecuzione dei miglioramenti, in parallelo al progressivo arricchimento del modulo, verifiche affidate ai professionisti e tecnici delle direzioni Regionali: ed emerse spesso che percentuali fino a due terzi dei controlli conducevano alla revoca dello sconto, perché i miglioramenti dichiarati non erano documentati adeguatamente, o non documentati affatto. Nel 2016, quando la documentazione dei miglioramenti iniziò ad inoltrata insieme alla domanda, si stabilì un primo controllo (che si vuole “formale”) da parte del personale amministrativo delle sedi, ed uno successivo di merito, anche con eventuali sopralluoghi, da parte dei tecnici e professionisti INAIL; contemporaneamente i flussi di informazioni con le ASL e gli Ispettorati nel Lavoro furono standardizzati. Non ho peraltro trovato materiali pubblici “ufficiali” sulla percentuale di irregolarità, successive e attuali; quindi, quanto sopra esposto è frutto solo della mia esperienza personale, peraltro, ripeto, condivisa.
Al termine di questa evoluzione, in questo 2023, relativamente al 2022 l’istanza si presenta come da modulo reperibile (sono 28 pagine) in formato .pdf all’indirizzo https://www.inail.it/cs/internet/docs/alg-modello-ot23-2023_6443180645235.pdf
Il modulo reca una prima parte informativa con le prescritte relative autodichiarazioni di regolarità; segue l’illustrazione degli interventi migliorativi, articolati i 6 sezioni (A, B, C, D, E, F); per ogni intervento viene precisata la documentazione probante richiesta da presentare. Queste le sezioni:
A – Prevenzione degli infortuni mortali non stradali
B – Prevenzione del rischio stradale
C – Prevenzione delle malattie professionali
D – Formazione, addestramento, informazione
E – Gestione della salute e sicurezza: misure organizzative
F – Gestione delle emergenze e DPI (Dispositivi di Protezione Individuale)
Gli interventi possono essere attuati solo su alcune PAT, tranne quelli organizzativi di cui alla sezione E che devono riguardare l’intera azienda, cioè tutte le PAT.
Nell’impossibilità di una analisi dettagliata nel modulo, troppo lunga e tecnicamente troppa complessa nei limiti del presente scritto, è comunque evidente il tentativo di premiare interventi sui rischi di maggior significatività; in parallelo, quello di allargare il numero di interventi valutabili, dei quali non sfuggirà la diversa pregnanza, che si riflette peraltro nei singoli punteggi attribuiti, e con una rigorosa, ma necessaria, individuazione degli interventi e della documentazione probante. La attuale misura dell’oscillazione, infine, è pari all’8% fisso per tutte le aziende per i primi due anni; successivamente gli importi variano, a seconda della dimensione aziendale, come da tabella seguente:
| Lavoratori-anno del triennio della Pat | riduzione |
| fino a 10 | 28% |
| da 10,01 a 50 | 18% |
| da 50,01 a 200 | 10% |
| oltre 200 | 5% |
Il favorire le aziende di minori dimensioni si scontra con la maggior difficoltà, quando non l’oggettiva impossibilità per queste ultime a realizzare miglioramenti richiesti (vedasi ad esempio gli interventi organizzativi della sezione E). Tutto ciò premesso, quale sono stati sino ad oggi impatto numerico e finanziario di questo sconto? Si riportano ora di seguito alcuni dati, tratti dalle Linee di mandato 2022 – 2026 del Consiglio di Indirizzo e Vigilanza dell’INAIL (reperibile integralmente sul portale dell’INAIL).
Riporto integralmente anche il relativo commento delle citate Linee Guida, che ben rappresenta il quadro (il grassetto è mio):
“Dall’analisi dei dati soprariportati, appare evidente un progressivo aumento delle domande negli anni in cui c’era stato un innalzamento sia delle fasce sia delle percentuali di oscillazione (anni 2011-2015), aumento che subisce una drastica riduzione a partire dal 2016 non appena fasce e percentuali vengono nuovamente diminuite” (NB: personalmente, credo che sul calo abbia influito anche la necessaria trasmissione della documentazione unitamente alla domanda vera e propria). Tale riduzione potrebbe derivare soprattutto per le micro e piccole imprese — principali destinatarie di un beneficio, che è giusto ricordare, trova la sua ragion d’essere nel garantire la salute e la sicurezza dei lavoratori — dalla probabile poca appetibilità economica rispetto all’impegno della realizzazione dell’intervento (rapporto costi/benefici). Va inoltre evidenziato che le imprese raggiunte a stento superano (ad eccezione del 2014) le 50 mila unità, a fronte dei 3 milioni circa di imprese potenzialmente interessate ai finanziamenti “
Credo quindi che si possa dire che questa oscillazione, apprezzabile nello spirito e oggi tecnicamente ed organizzativamente ben strutturata, non ha raggiunto i risultati sperati.
Limitati numeri a parte, non mi risultano poi indagini (quantomeno sistematiche) sull’efficacia degli interventi migliorativi comunque adottati dalle aziende che hanno utilizzato lo sconto, in termini di minor incidenza di infortuni e malattie professionali; non è possibile quindi un giudizio conclusivo sull’efficacia prevenzionale del meccanismo dove pure adottato, al di là degli aspetti numerici e finanziari. Le Linee Guida sono consapevoli della problematicità del quadro; e avanzano una serie di proposte di modifica, assolutamente condivisibili, che ancora una volta riporto per esteso, ma che personalmente ritengo vadano integrate appunto con una indagine a posteriori sull’efficacia degli interventi stessi:
“Occorre potenziare il modello OT23 relativo all’oscillazione per prevenzione, incrementando e razionalizzando le tipologie di intervento ed anticipando la pubblicazione degli interventi ad un momento antecedente l’approvazione dei bilanci previsionali delle imprese per consentire di allocare le risorse per realizzare l’intervento. Tra gli interventi oggi previsti, infatti, solo su una parte minima di essi si concentrano la gran parte delle richieste, spesso perché riferite ad interventi non più attuali o realizzabili. Bisognerebbe quindi pensare, attraverso un confronto con le Parti Sociali interessate, ad una revisione degli interventi anche introducendo nuove e più interessanti azioni maggiormente accessibili e di interesse per le imprese, a partire dalle micro, piccole e medie. Misure che efficacemente si connettano con la programmazione ed i piani produttivi ed industriali delle aziende in tempo reale “
E la palla passa quindi ai decisori politici; anche qui, si vedrà quali spazi ulteriori si apriranno (o chiuderanno) se arriverà in porto il, lo ripeto sciagurato, progetto di autonomia regionale differenziata.
