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Il lavoro deve essere sicuro #5. L’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni e le malattie professionali (parte seconda)

Nel precedente articolo si era sommariamente delineato come funziona l’assicurazione obbligatoria su infortuni e malattie professionali gestita dall’INAIL, accennando ad alcuni aspetti critici della stessa, che si approfondiranno di seguito.

Riassumendo e riordinando quanto già esposto, gli aspetti critici (almeno quelli più rilevanti) sono:

  1. Il concetto e l’estensione di attività “rischiosa”, e quindi, “protetta”
  2. La tutela non universale dei lavoratori, nel senso che esistono lavoratori non coperti, pur a parità di rischio lavorativo.
  3. La tutela meramente indennitaria e il conseguente danno differenziale non coperto dall’assicurazione pubblica
  4. Efficacia, efficienza ed equità dell’assicurazione per le persone assistite
  5. Importo e modalità di calcolo dei premi per i datori di lavoro.

In questo articolo si tratterà dei primi due.

I primi tre punti sono diretta conseguenza dell’epoca in cui il Testo Unico – DPR 1124/1965 – fu emanato. La norma, pur entrata in vigore in pieno boom economico, ma ovviamente di gestazione pregressa, fotografava una Italia ancora agricolo industriale: basti osservare che l’intero Titolo II dedica una novantina di articoli su 290 all’agricoltura (e spesso con trattamenti diversi da quelli delle altre attività); altri 37 articoli sono riservati all’assicurazione contro silicosi ed asbestosi, rischi oggi, e neppure da poco, pressoché scomparsi per l’evoluzione tecnologica delle attività produttive, fino alla definitiva, dal 1992, come già ricordato,  proibizione all’uso per l’amianto. Relativamente inadeguato, quindi, ad una economia industriale, né, tantomeno postindustriale o all’odierna economia industriale “4.0”, informatizzata, globalizzata, delocalizzata, finanziarizzata, con parallela esplosione di un settore terziario più o meno avanzato, allungamento delle filiere e ruolo crescente della logistica. Nonostante l’evidente invecchiamento, la norma non è mai stata oggetto di una radicale riscrittura; l’intervento normativo più ampio è il già citato D.lgs. 38 del 2000, e per il resto ci hanno pensato da un lato la giurisprudenza, dall’altro singoli interventi normativi, peraltro disorganici (le varie leggi finanziarie e/o di stabilità, in piccola parte il primo testo unico sulla sicurezza sul lavoro, il D. Lgs 626/1994, in maniera più ampia quello vigente, cioè il TU 81 del 2008) ad allargare l’area della tutela, talvolta superando anche gli originari concetti di attività protetta e soggetti tutelati, ma senza adeguarli realmente. È mancata sinora, in realtà, una riflessione complessiva sulle mutate necessità di tutela: l’unica proposta di riforma organica del Testo Unico iniziò il suo cammino parlamentare nei primi anni del millennio, ma decadde nel 2008 alla fine anticipata di quella legislatura, e non fu ripresa né ne seguirono altre.

Attività protette e rischi

Quanto appena detto emerge con icastica evidenza se si esaminano le “attività protette” di cui all’articolo 1, il cui comune principio ispiratore è l’uso di macchine e strumenti assimilati, e/o il lavoro manuale. Rinviando per il dettaglio all’articolo stesso, si considerano protette le attività, come recita il sito dell’INAIL

L’evoluzione dei processi lavorativi e la costante introduzione di tecnologie sempre più avanzate ha imposto l’estensione dell’obbligo assicurativo Inail a quasi tutte le attività della produzione e dei servizi

Le tipologie di attività rischiose sono suddivise in due grandi gruppi:

  • le attività svolte attraverso l’utilizzo di macchine, apparecchi e impianti a pressione, elettrici e termici oppure svolte in laboratori e ambienti organizzati per lavori e per la produzione di opere e servizi che comportino l’impiego di dette macchine, apparecchi o impianti. L’obbligo sussiste anche se l’uso di macchine, apparecchi o impianti avviene in via transitoria, per dimostrazione, per esperimento o non è attinente all’attività esercitata e permane indipendentemente dalla grandezza e dalla potenza delle macchine stesse. Nell’assicurazione sono comprese le lavorazioni complementari e sussidiarie, anche se svolte in locali diversi e separati da quelli in cui si svolge la lavorazione principale.
  •  le attività elencate dall’art. 1 del testo unico che, per loro natura, presentano un elevato grado di pericolosità anche se svolte senza l’ausilio di macchine, apparecchi e impianti per le quali c’è una presunzione assoluta di rischio, ad esempio: lavori edili e stradali, esercizio di magazzini e depositi, nettezza urbana, vigilanza privata, trasporti, allestimento, prova o esecuzione di pubblici spettacoli, ecc.

L’elenco in oggetto nella stesura originaria ne citava 28, variamente ampliate dalla giurisprudenza, non tutte di competenza INAIL (ad esempio, per la navigazione marittima, fluviale, lacuale fino al 2015 operava un ente apposita, l’IPSEMA, che svolgeva anche le funzioni previdenziali, poi assorbite rispettivamente da INAIL e INPS).

Il rischio era quindi limitato ad una serie di fattispecie definite; non solo però, inizialmente, e a lungo, si riteneva che gli eventi lesivi fosse riconosciuti e tutelabili solo se direttamente legati alle attività protette, cioè se fossero stati conseguenza dello rischio specifico  assicurato; il che restringeva drasticamente l’area della tutela, si pensi a addette/addetti alla vendita che non stanno alle casse, situate però in altro ambiente (con conseguente stiracchiatura all’inverosimile del concetto di ambiente e rischio ambientale, per dar lor tutela …). Però già nel 1986 la Corte costituzionale (sentenza 221), con riferimento agli addetti alle macchine elettriche, ma con decisione estensibile a tutti i settori, aveva sancito che l’assicurazione opera anche nei casi in cui non sussiste concretamente alcun rischio di infortunio; arrivò poi anche la precisazione che l’adibizione alle macchine o comunque la sottoposizione al rischio poteva anche non essere abituale e diretta, come la lettera dell’originario articolo 1 prescriveva, ma episodica e indiretta.

Permaneva però una interpretazione in base alla quale, se l’evento era conseguenza del cosiddetto rischio generico, cioè quello che incombe sulla generalità delle persone e indipendente da una specifica attività protetta, gli eventi non venivano riconosciuti e quindi non indennizzati. Faccio un esempio reale, metà anni ‘90 del secolo scorso: una impiegata (allora mia collega), assicurata in quanto addetta “ad ogni tipo di macchina, apparecchio elettrico ed elettronico” secondo il citato articolo 1, cade salendo su una scala utilizzata per prendere dei fascicoli cartacei archiviati in alto su apposita scaffalatura. Bene (anzi, male): l’infortunio non venne riconosciuto perché era assicurata per l’uso delle macchine elettriche, e il rischio di cadere da una scala era comune a tutte/i le/i soggette/i, quindi generico. È evidente che una siffatta interpretazione nella pratica poneva problemi continui, la distinzione tra rischio generico e specifico era difficile e lasciava troppo spazio ad interpretazioni diverse, e soprattutto era contrario al senso comune (una volta tanto, anche al buonsenso).  Si fece strada a poco a poco l’idea che i rischi generici, se affrontati (necessariamente) in ambito lavorativo, fossero da tutelare in quanto il fine lavorativo li aggravasse (nell’esempio citato, l’impiegata normalmente non saliva su delle scale, lo faceva per motivi di lavoro …). Tale concetto di rischio generico aggravato fu utilizzato, ad esempio, anche per estendere l’area della tutela a tutti gli eventi legati alla circolazione, fuori dal Testo Unico, fino alla tutela normativa stabilita dal D. lgs. 38 del 2000 (prima erano tutelati solo i componenti degli equipaggi nei viaggi di imbarco e sbarco …). Oggi, e diciamo fortunatamente, queste distinzioni sono cadute: ogni volta che l’evento lesivo è collegato all’attività lavorativa, anche se non rientra nelle mansioni abituali e/o contrattuali, è riconosciuto e tutelato, e quindi oggi la sfortunata impiegata dell’esempio sarebbe indennizzata.

Si noterà, infine, che manca tuttora alcun riferimento esplicito ai rischi psico-sociali, come lo stress lavoro correlato la cui valutazione, ed eventuale mitigazione/riduzione/eliminazione, sono oggi obbligatorie secondo la vigente normativa. Si dirà che tali rischi sono trasversali ed indipendenti dalle concrete singole attività svolte, che ben possono essere, almeno in teoria, non comprese nel Testo Unico: si pensi a dialogatori (quelle ragazze e ragazzi che cercano di far sottoscrivere donazioni periodiche a qualche ONG benefica), promoter, assistenti sociali, altri operatori sociali, educatrici e educatori negli asili nido. Qualche spazio, limitato, nella prassi si trova in sede di indennizzo, ma solo quando si arriva a vere e proprie sindromi post traumatiche da stress.

Soggetti tutelati

Un secondo elemento di criticità riguarda i soggetti tutelati; l’evoluzione normativa e giurisprudenziale da questo punto di vista è stata contraddittoria. Da un lato, si è allargata l’area della tutela anche ad attività che lavorative in senso stretto non sono, e queste sì sottoposte al buon vecchio rischio generico; esempio tipico è l’assicurazione contro gli infortuni domestici, popolarmente detta assicurazione casalinghe (ma copre anche eventuali, ancorché rari, “casalinghi” …), prevista, nelle intenzioni obbligatoriamente, dalla legge 493 del 1999. Per essa, effettivamente entrata in vigore dal 2001 e modificata nel 2006, mi limito quindi a rinviare alla pagina apposita sul sito INAIL (a voler fare dietrologie, c’è chi sostiene che si trattò di un tentativo di fornire  all’INAIL una ulteriore arma contro le periodicamente ricorrenti ipotesi di privatizzazione/liberalizzazione; in ogni caso valenza e efficacia numerica sono irrisorie, e certo il mantenimento di una assicurazione pubblica ha altre ragioni). Dall’altro, residuano dei soggetti che, pur svolgendo attività identificate come rischiose, analoghe a quelle dei soggetti cosiddetti tutelati, non sono coperte dall’assicurazione obbligatoria.

Vediamo dunque questi soggetti tutelati, riportati nell’articolo 4 del Testo Unico, che nell’attuale vigente formulazione riporta 27 tipologie, di cui 9 aggiunte dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale: lavoratori dipendenti, sovrintendenti al lavoro altrui, apprendisti, artigiani, insegnati ed alunni, coniugi figli e parenti di persona assicurata, soci di cooperative e società (attenzione: solo se lavorano manualmente o sovrintendono  al lavoro altrui!), ricoverati, detenuti, collaboratori familiari, associati in partecipazione (anch’essi solo se svolgono lavoro manuale), dirigenti, lavoratori parasubordinati, (cioè oggi collaboratori coordinati e continuativi e collaboratori a progetto), sportivi professionisti (a seguito del D. Lgs. 38/2000; peraltro solo cinque Federazioni sportive, in Italia, hanno un settore professionistico), ballerini e tersicorei, addetti ai servizi di cassa, italiani lavoratori dipendenti da imprese italiane operanti all’estero, artigiani italiani all’estero, medici e tecnici radiologi e loro allievi, assistenti contrari, guardie venatorie, sindacalisti in aspettativa/distacco, addetti ai servizi domestici e familiari, sacerdoti, commessi viaggiatori, equipaggi delle navi che esercitano navigazione, anche da diporto, e pesca. L’articolo 205 aggiunge gli operai agricoli, i coltivatori diretti e, a certe condizioni, i familiari di questi ultimi. Altre norme hanno poi ricompreso i Lavoratori Socialmente Utili – LSU –  (https://www.lavoro.gov.it/temi-e-priorita/ammortizzatori-sociali/focus-on/LSU/Pagine/lavori-socialmente-utili-LSU.aspx) svolti dai beneficiari di forme di sostegno del reddito, nonché i soggetti impegnati in attività gratuite di pubblica utilità, quali condannati per reati lievi, stranieri richiedenti asilo, volontari, tossicodipendenti impegnati in attività di recupero, di cui alle leggi 208/2015 e 232/2016. Anche qui, come per gli infortuni domestici, non si tratta neppure di rapporti di lavoro veri e propri, si assicurano delle attività identificate come rischiose; e per quelle gratuite non si può parlare neppure di un vero e proprio datore di lavoro, viste le forme di finanziamento dell’assicurazione; per esse rimando a https://www.inail.it/cs/internet/attivita/assicurazione/premio-assicurativo/premi-speciali/assicurazione-volontari.html.

Limiti oggettivi e soggettivi alla tutela

Con sbrigativa affermazione, qualcuno potrebbe dire che è più agevole individuale coloro che non sono tutelati, cioè in primo luogo:

  • gli addetti alla navigazione aerea (regime ex articolo 935 del Codice della navigazione)
  • gli appartenenti alla Polizia e alle Forze armate (si applicano le loro leggi speciali)
  • i liberi professionisti operanti con partita IVA

Ma non sono gli unici limiti, e qui il Testo unico mostra tutta la sua età. Per i familiari si è dovuto aspettare il 2015 per estendere gli indennizzi ai i figli nati fuori dal matrimonio; restano escluse le unioni di fatto, anche con convivenza accertata, occorrono matrimonio o unione civile.

Altro esempio del retaggio (ingiustificato e superato) della originaria concezione del rischio lavorativo come legato solo all’uso diretto o alla presenza di macchine, apparecchi, impianti, è la situazione di insegnanti ed alunni (anche nelle Università), di scuole pubbliche o private. Per queste persone l’assicurazione pubblica copre solo se “attendono ad esperienze tecnico scientifiche od esercitazioni pratiche, o che svolgano esercitazioni di lavoro”; sullo stesso concetto si basa la protezione per istruttori, allievi e ausiliari della formazione professionale e dei cantieri scuola. (articolo 4, comma 1 numero 5). Quindi, se inciampano scendendo dalla cattedra, in occasione di una lezione frontale senza uso di alcuno strumento informatico, insegnati e studenti non sono tutelati; e chi abbia letto con attenzione noterà che invece per tutti gli altri soggetti l’evento sarebbe considerato un infortunio. Ora, premesso che nelle esercitazioni pratiche è compresa anche l’educazione motoria, e che a certe condizioni l’assicurazione copre anche i viaggi di istruzione, e che la norma ha sempre tutelato periodi di tirocinio lavorativo anche prima della loro recente generalizzazione (”Buona scuola” e definizioni successive),  poi parzialmente rientrata, è evidente l’obsolescenza di tale previsione: si pensi a come si svolge concretamente oggi la didattica, e alla diffusione pressoché universale di strumenti informatici, anche al di fuori della ristretta casistica indicata. Che poi questi strumenti siano di proprietà personale non è, a parere di chi scrive, decisivo, sia perché l’uso del Registro elettronico nelle scuole, o dei portali delle Università, ne impongono l’uso anche allo studente a partire da un certo punto del percorso curriculare, sia perché in altre fattispecie, vedasi ad esempio gli infortuni legati alla circolazione ma non solo, la proprietà del mezzo (macchina apparecchio impianto) è ininfluente. Ma se tale regime è una scoria del passato, rimasta non so se per luciferina, consapevole volontà di ridurre il numero di eventi e quindi gli indennizzi, o per semplice, mera disattenzione e/o vera e propria ignoranza, ben più grave è oggi l’esclusione delle partite IVA.

Non possiamo incolpare il legislatore del 1965 di non aver previsto quanto il fenomeno si sarebbe diffuso fino ad arrivare ad oggi; qualche appunto lo si potrebbe fare a quello del 2000, quando la destrutturazione crescente del mercato del lavoro era ben avviata; però probabilmente si ritenne pago di ricomprendere i lavoratori cosiddetti parasubordinati, “nati”, come è noto, pressoché di soppiatto nel 1995 (cd. pacchetto Treu). Di certo, oggi il mercato del lavoro vede il proliferare di tali soggetti, formalmente autonomi: secondo l’ultimo rapporto ISTAT sull’occupazione (dati provvisori al 30 settembre 2022) i lavoratori dipendenti totali sono 18.123.000 (di cui poco meno del 17% a tempo determinato), e gli autonomi 5.002.000, cioè il 21,63% sul totale degli occupati. Tra questi lavoratori autonomi gli artigiani, già soggetti dall’assicurazione obbligatoria INAIL, e per i quali non ho trovato dati aggiornati dopo il 2020, si stima possano essere 1,7, oppure 1,8 milioni: ciò significa che più di tre milioni di lavoratori autonomi non hanno una copertura assicurativa pubblica contro gli infortuni e le malattie professionali, più o meno un settimo del totale.

Analogamente, non ricevono alcuna tutela i collaboratori occasionali, definiti tali se il compenso annuo non supera certi limiti, o se comunque la prestazione ha appunto un carattere di occasionalità e non ripetibilità: “unum facere”, dicono ancora i giuristi più attempati. Ma, scivolosità del concetto di occasionalità a parte (che ben si presta a innumerevoli abusi, che coprono attività reali di lavoro dipendente o autonomo), anche qui vi sono attività rischiose non coperte.

Si tratta certo di una platea variegata, al cui interno convivono realtà molto diverse: si va da chi esercita professioni ordinistiche, come avvocati e notai, ai liberi professionisti che non hanno un Ordine di riferimento ma una pluralità di committenti, fino alle partite IVA con mono committenza, in realtà rapporti di lavoro dipendente mascherati in cui la professionalità può anche non essere elevata e la libertà sta solo nella qualificazione del rapporto. Qualche giuslavorista illuminato aveva anche proposto di introdurre nel nostro ordinamento la figura del lavoratore economicamente dipendente, proposta che toccava altri aspetti del rapporto, perché, come ci insegnarono due compianti giuristi, Luigi Mariucci ed Umberto Romagnoli,  il contratto di lavoro ha effetti che operano prima e dopo i contratto stesso (modalità di assunzione/stipula, previdenza, maternità, aspettative, appunto tutela contro infortuni e malattia ecc.): proposta, certo di non facile attuazione, che naturalmente è ben presto sparita dai radar, e non indagheremo qui i motivi, purtroppo facilmente intuibili. Ma questi soggetti non ricevono una tutela pubblica, in nessun modo, a parità di attività rischiosa svolta, posto che almeno l’uso di macchine elettriche come personal computer, tablet, smartphone può essere considerato universale e necessario; il che fa nascere un qualche sospetto di incostituzionalità per la loro esclusione, secondo il principio di eguaglianza che stabilisce l’articolo 3 della Costituzione, e visto che l’art. 1 della stessa, nel proclamare l’Italia una repubblica fondata sul lavoro, non distingue tipi di lavoro diversi.

A difesa dell’esclusione, qualcuno potrebbe obiettare la irrilevante, per lo più, dimensione del rischio cui sono sottoposti costoro; ma, illogicità a parte, non è così, perché spesso sono soggetti anche al rischio da circolazione stradale (e si è visto nell’articolo dedicato quanto importante sia), e pure ad altre attività rischiose (anche molto), analoghe a quelle dei lavoratori dipendenti, nel momento in cui operano all’interno di stabilimenti e simili. Ad esempio, in occasione del terremoto in Emilia nel 2012, tra le vittime della seconda scossa ci fu un ingegnere, libero professionista, che stava svolgendo controlli su uno stabile danneggiato nel corso della precedente di qualche giorno prima: l’edificio crollò ed egli rimase ucciso. Ma come libero professionista, non godeva della tutela INAIL, diversamente dai lavoratori dipendenti uccisi o feriti dai crolli (una trentina in tutto, tra Modena e Ferrara, nelle due scosse) e non figurò nelle statistiche.

Mi permetto, a questo una riflessione, o meglio un auspicio, in vista di una auspicabile riscrittura del Testo Unico: una volta individuate le attività pericolose (oggetto in evoluzione, stante le continue innovazioni tecnologiche ed organizzative: ad esempio, il lavoratore a distanza, agile o smart worker come vogliamo chiamarlo, è davvero sottoposto al solo rischio derivante dall’uso di macchine e apparecchi elettrici?), o meglio ancora i rischi, affrancandosi dal vetusto macchinismo del vigente articolo 1, la copertura pubblica dovrebbe estendersi a qualsiasi tipo di lavoro: dipendente o assimilato, parasubordinato, autonomo, occasionale, volontario. E se finalmente qualcuno a sinistra vorrà mettere mano al mercato del lavoro italiano, per ovviare auspicabilmente alla sua ormai insopportabile frammentarietà e precarietà, che se ne ricordi.

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