di Alessandro Somma
La Presidente della Commissione europea Ursula von der Leyen chiede scusa a Italia e Spagna per l’assenza di empatia finora dimostrata nella gestione dell’emergenza sanitaria e annuncia trionfalmente un cambio di rotta. Lo fa presentando un piano da cento miliardi per il sostegno alla disoccupazione, fiore all’occhiello di una nuova “solidarietà europea”. La cortina fumogena di questa retorica nasconde però una realtà ben diversa: il piano è un bluff, probabilmente pensato per far rientrare le richieste di emissione di bond europei e magari anche per far accettare un intervento del famigerato Meccanismo europeo di stabilità. Vediamo perché.
Un fondo per crisi asimmetriche
Disponiamo al momento di una proposta di regolamento “che istituisce uno strumento europeo di sostegno temporaneo per attenuare i rischi di disoccupazione in un’emergenza (Sure)[1], che pone innanzi tutto problemi per la sua base legale. Lo strumento viene infatti creato ai sensi della stessa disposizione utilizzata per l’assistenza finanziaria fornita dal Fondo europeo di stabilità finanziaria (Efsf) ai Paesi colpiti dalla crisi del debito prima dell’istituzione del Meccanismo europeo di stabilità (Mes): Grecia, Irlanda, Portogallo e Spagna. La disposizione è l’art. 122 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, e in particolare il suo comma 2:
Qualora uno Stato membro si trovi in difficoltà o sia seriamente minacciato da gravi difficoltà a causa di calamità naturali o di circostanze eccezionali che sfuggono al suo controllo, il Consiglio, su proposta della Commissione, può concedere a determinate condizioni un’assistenza finanziaria dell’Unione allo Stato membro interessato.
Questa base giuridica è chiaramente pensata per crisi asimmetriche, ovvero per difficoltà specifiche di uno Stato e non anche, come nel caso dell’attuale emergenza sanitaria, per crisi simmetriche, che colpiscono indiscriminatamente tutti gli Stati. Tanto che il regolamento si sofferma in modo puntiglioso su ciò che lo Stato richiedente l’assistenza del Sure è tenuto a fornire alla Commissione: le “opportune prove” che ha avuto un “aumento repentino e severo della spesa pubblica” e che questo è “direttamente connesso a regimi di riduzione dell’orario di lavoro o misure analoghe” imposte dall’emergenza sanitaria (art. 6).
Da notare anche i richiami a un regolamento che disciplina l’assistenza finanziaria agli Stati[2], in particolare quella fornita, come nel caso del Sure, attraverso prestiti (art. 4). Lì si specifica che questi sono erogati “a condizioni predefinite”, ma non è questo il problema: le condizioni fissate dal regolamento istitutivo del Sure sono il solo “aumento repentino e severo” della spesa pubblica per fronteggiare la disoccupazione (art. 3).
Più complesso è il contenuto dell’accordo che, ai sensi di questo regolamento, lo Stato assistito deve concludere con la Commissione. Questo deve contenere disposizioni che lo pongono nella condizione di sorvegliato speciale, volte come sono a prevenire abusi e a preservare gli interessi finanziari dell’Unione (art. 220 c. 5):
La Commissione sottoscrive con il Paese beneficiario un accordo contenente disposizioni che:
a) assicurano che il Paese beneficiario verifichi a cadenza regolare che i finanziamenti erogati siano stati utilizzati correttamente in conformità delle condizioni predefinite…
b) assicurano la tutela degli interessi finanziari dell’Unione…
d) assicurano che l’Unione abbia diritto al rimborso anticipato del prestito qualora si riscontri che, in relazione alla gestione dell’assistenza finanziaria, il Paese beneficiario è stato coinvolto in atti di frode o di corruzione o in altre attività illegali che ledono gli interessi finanziari dell’Unione;
e) assicurano che tutti i costi sostenuti dall’Unione in relazione all’assistenza finanziaria siano a carico del paese beneficiario.
Insomma, siamo di fornite a uno strumento del tutto inadatto ad affrontare crisi che riguardano l’Unione nel suo insieme. E che soprattutto guarda ai Paesi richiedenti assistenza con il noto atteggiamento delle sedicenti formiche oltremodo insospettite da qualsiasi richiesta di solidarietà avanzata da chi viene ritenuto una cicala. Non proprio l’atteggiamento di chi intende dimostrare solidarietà, e comunque di voler cambiare rotta rispetto al comportamento finora tenuto.
Un fondo da cui possono arrivare solo pochi spiccioli
A queste condizioni si potrebbe accettare l’istituzione del Sure solo a condizione che porti effettivamente vantaggi economici di un certo rilievo, ma così non è e per molte ragioni.
Il Sure adotta innanzi tutto il principio di addizionalità, stabilito in termini generali per i Fondi strutturali e di investimento europei (Fondi Sie) a partire dalla fine degli anni Novanta: gli stanziamenti devono aggiungersi e non “sostituirsi alle spese a finalità strutturale pubbliche o assimilabili dello Stato membro”[3]. In altre parole, come ribadito dalla proposta di regolamento istitutivo del Sure, l’assistenza finanziaria europea ai disoccupati non può sostituirsi completamente a quella del Paese destinatario: ha natura meramente “integrativa” (art. 2). Quello europeo è insomma un aiuto a metà.
Passiamo a considerare la costituzione del fondo, che a ben vedere non ha una dotazione di 100 miliardi, come sbandierato dalla Presidente della Commissione. In realtà i cento miliardi sono la dotazione massima, che il fondo non può superare (art. 5), e che difficilmente raggiungerà. In effetti il Sure, affinché la sua attività non “comporti cambiamenti nelle scadenze tali da esporre l’Unione a rischi di tasso d’interesse o ad altri rischi commerciali”, opera prendendo “in prestito i fondi necessari sui mercati dei capitali o presso istituzioni finanziarie”[4]. I Paesi europei sono però chiamati a garantire questo prestito fornendo “garanzie irrevocabili, incondizionate e su richiesta” (art. 11) pari al 25% dell’entità di quei prestiti “in linea con la propria quota sul totale del reddito azionale lordo dell’Unione”[5].
E si badi che la prestazione di garanzia non è un obbligo, bensì una facoltà per gli Stati, che dunque possono non attivarsi e determinare una notevole contrazione della capienza del fondo rispetto ai cento miliardi.
Ma non è tutto. Nell’arco di un anno il Sure può erogare cifre complessivamente contenute entro il 10% di quei cento miliardi, o meglio delle somme che si saranno ottenute attraverso le garanzie versate dagli Stati (art. 9). È stato calcolato che a queste condizioni un Paese come l’Italia, che pure sarebbe costretto a impegnare due o tre miliardi in garanzie, riceverebbe “qualche centinaio di milioni in prestito sui quali risparmiare qualche milione di spesa per interessi”[6]. E ovviamente discorso analogo può ripetersi per la Spagna, che con l’Italia dovrebbe invece essere il principale beneficiario della ritrovata generosità europea.
Un bluff per farci digerire il Mes
È chiaro che a queste condizioni il gioco non vale la candela. Il Sure non potrà certo alleviare gli sforzi cui l’emergenza sanitaria costringerà i Paesi più colpiti dall’emergenza sanitaria, e a monte dalle assurde politiche di austerità imposte dall’Unione europea.
Se allora il Sure è stato concepito con tutti i difetti di cui abbiamo detto, è probabilmente solo per indorare la pillola amara che l’Europa intende far ingoiare proprio agli Stati al momento più colpiti dall’emergenza sanitaria: Italia e Spagna in testa. L’Europa a trazione tedesca non vuole infatti comportarsi come una comunità politica nella quale si condividono i costi delle emergenze e più in generale dove si redistribuiscono risorse dai territori e dalle persone ricche ai territori e alle persone poveri. Non vuole cioè ricorrere agli Eurobonds, ovvero alla mutualizzazione del debito, ma solo accordare l’assistenza finanziaria condizionata prevista dal Mes.
Certo, in molti hanno chiesto di ricorrere al Mes senza attivare le condizionalità, ovvero senza i tagli alla spesa pubblica, senza i programmi di privatizzazione e privatizzazione, e senza le misure di precarizzazione e svalutazione del lavoro di norma chiesti come contropartita per l’assistenza finanziaria. Questo non è però previsto dal Trattato istitutivo del Mes e a monte dal Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, per cui “la concessione di qualsiasi assistenza finanziaria necessaria nell’ambito del meccanismo sarà soggetta a una rigorosa condizionalità” (art. 136).
Ecco allora la vera funzione de Sure. Si vuole dare l’impressione che l’Europa sia davvero interessata a farsi in qualche modo carico dell’emergenza sanitaria e delle sue conseguenze, tuttavia solo per imporre un disegno perverso: legittimare il rifiuto di ricorrere alla mutualizzazione del debito come unica reale misura della solidarietà europea, ovvero far tramontare il ricorso agli Eurobond e a maggior ragione l’utilizzo della Banca centrale europea come acquirente diretto dei titoli del debito pubblico. Il tutto per convincere che la solidarietà si possa esercitare in altri modi, e in particolare far accettare il ricorso al Mes, sul presupposto irrealizzabile che questo sia possibile anche senza condizionalità o con condizionalità leggere[7].
Ci troviamo insomma di fronte a un pericoloso e spregiudicato bluff, da respingere categoricamente se davvero si vogliono affermare le ragioni di una Unione solidale.
Anche il Piano Marshall aveva le sue condizionalità
Che l’Europa sia una sorta di dispositivo neoliberale, nel quale i fondi destinati agli Stati membri sono sempre in qualche modo vincolati alla realizzazione delle famigerate riforme strutturali, lo possiamo ricavare da numerosi altri indizi. Ci limiteremo a evidenziarne due.
Il primo riguarda un’indicazione che ha accompagnato la propaganda sul Sure, ovvero la volontà di ricorrere ai Fondi Sie per alleviare le conseguenze dell’emergenza sanitaria. Quei fondi sono nati come strumento per redistribuire risorse dai territori ricchi ai territori poveri e porre così rimedio alle distorsioni provocate dalla libera circolazione dei capitali. Nel tempo sono stati però assorbiti anch’essi entro il perverso meccanismo delle condizionalità, come si ricava da quanto affermato in un regolamento europeo[8]:
Occorre stabilire un legame più stretto tra politica di coesione e governance economica dell’Unione onde garantire che l’efficacia della spesa nell’ambito dei Fondi Sie si fondi su politiche economiche sane e che i Fondi Sie possano, se necessario, essere riorientati per rispondere ai problemi economici che uno Stato membro si trova ad affrontare. Nel contesto della prima parte delle misure che collegano l’efficacia dei Fondi Sie a una robusta governance economica, la Commissione dovrebbe poter chiedere modifiche dell’accordo di partenariato e dei programmi al fine di sostenere l’attuazione delle pertinenti raccomandazioni del Consiglio o di potenziare al massimo l’impatto sulla crescita e la competitività dei Fondi Sie disponibili quando gli Stati membri ricevono la corrispondente assistenza finanziaria… Nel contesto della seconda parte delle misure che collegano l’efficacia dei Fondi Sie a una robusta governance economica, se uno Stato membro non dovesse adottare provvedimenti efficaci nel quadro del processo di governance economica, la Commissione dovrebbe presentare una proposta al Consiglio intesa a sospendere, in parte o in tutto, gli impegni o i pagamenti destinati ai programmi in detto Stato membro.
Il culto per le condizionalità emerge poi dall’invocazione di un Piano Marshall per affrontare l’emergenza sanitaria e le sue conseguenze, che ricorre nelle retoriche di molti esponenti politici e da ultimo della Presidente della Commissione europea.
Il Piano Marshall, varato dagli Stati Uniti alla conclusione del secondo conflitto mondiale, mirava al risanamento delle economie europee prostrate dalla guerra, e tuttavia il suo movente era un altro: consolidare il fronte dell’Occidente capitalista nello scontro aperto dallo scoppio della Guerra fredda. Proprio per questo Washington promuoveva l’integrazione europea, concepita come un catalizzatore di riforme di matrice neoliberale. E proprio per questo ispirò la nascita dell’Organizzazione per la cooperazione economica europea, che avrebbe dovuto monitorare l’andamento del Piano, ma che in verità divenne uno strumento di coordinamento delle politiche dei Paesi europei coinvolti. Questi venivano indotti a risanare le loro economie perseguendo il pareggio di bilancio e creando un ambiente favorevole agli investitori, a beneficio dei quali occorreva comprimere i salari e ridurre la pressione fiscale, con ciò determinando profondi dissesti sociali[9]. Il tutto presidiato da un efficace sistema sanzionatorio, comprendente la sospensione degli aiuti nel caso non si fossero seguite le indicazioni dell’amministrazione statunitense, come venne disposto per punire le nazionalizzazioni promosse dal governo del Regno Unito del laburista Clement Attlee[10].
Questa vicenda ha segnato in modo determinante la nascita e lo sviluppo della costruzione europea, che come abbiamo detto si è nel tempo edificata come dispositivo neoliberale fondato sul mercato delle riforme: qualsiasi trasferimento ai Paesi membri è in un modo o nell’altro condizionato alla sua volontà di allinearsi al pensiero unico. E ogni occasione è buona per affermare questo principio: anche una tragedia immane come l’emergenza sanitaria da coronavirus e le sue drammatiche conseguenze.
[2] Regolamento 18 luglio 2018 n. 1046 che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione.
[3] Art. 11 Regolamento 21 giugno 1999 n. 1260 recante disposizioni generali sui Fondi strutturali.
[4] Considerando n. 158 Regolamento 18 luglio 2018 n. 1046, cit.
[5] Relazione di accompagnamento alla Proposta del 2 aprile 2020, cit.
[6] Così Stefano Fassina, ripreso da C, Clericetti, L’Ue e il dentifricio più usato dai dentisti (3 aprile 2020), https://clericetti.blogautore.repubblica.it/2020/04/03/la-ue-e-il-dentifricio-piu-usato-dai-dentisti.
[7] Ho sviluppato questi aspetti in A. Somma, Sopravvivere al coronavirus per morire d’Europa? (3aprile 2020), https://www.lafionda.org/2020/04/03/sopravvivere-al-coronavirus-per-morire-di-europa.
[8] Considerando n. 24 Regolamento 17 dicembre 2013 n. 1303 recante disposizioni comuni sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione, sul Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e sul Fondo europeo per gli affari marittimi etc.
[9] G. Mammarella, Storia d’Europa del 1945 ad oggi, nuova ed., Roma e Bari, 2006, 143 ss.
