Consumo del suolo: resa dei conti per la legge regionale lombarda

di Guido Inzaghi
Resa dei conti per la legge regionale lombarda 31/2014 («Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato»). Il Consiglio di Stato con ordinanza 5711 lo scorso 14 dicembre ha sollevato questione di legittimità costituzionale della norma transitoria dettata dall’articolo 5 della legge 31, che sembrerebbe ostacolare l’effettivo esercizio delle potestà urbanistiche comunali.
La questione prende le mosse nell’ambito di un complesso contenzioso proposto contro l’approvazione della variante generale al piano del governo del territorio (Pgt) del Comune di Brescia. La controversia è stata avviata dai proprietari di alcune aree cui la recente variante al Pgt ha tolto l’edificabilità, proprio per la volontà comunale di ridurre il consumo del suolo nel territorio di Brescia.
Per quanto possa sembrare paradossale, il Tar ha dato ragione ai ricorrenti annullando le nuove previsioni del Pgt perché assunte in momento in cui, secondo l’articolo 5 della legge regionale, bisognava attendere che i principi per la riduzione del consumo del suolo sanciti dalla 31/2014 fossero recepiti dal piano territoriale della Regione Lombardia (Ptr) e attuati da quello provinciale (Ptcp).

Fino ad allora, secondo il Tar, bocce ferme: i Comuni non potevano e non possono modificare (anche in riduzione) le previsioni dei propri strumenti urbanistici. Fin dalle prime difese al Tar, il Comune di Brescia aveva eccepito che la limitazione del potere pianificatorio dell’ente locale nel periodo transitorio della legge sul consumo del suolo (periodo che ancora dura, mancando ancora all’appello l’approvazione del Ptr e di conseguenza le disposizioni attuative delle Province e della Città Metropolitana di Milano) si porrebbe in contrasto con i principi costituzionali sul concorso di Stato, Regioni e Comuni nella materia del governo del territorio.
Ed è proprio dalla nozione di «governo del territorio» che nasce il dubbio, per i giudici di Palazzo Spada, circa la legittimità dell’articolo 5 della legge lombarda rispetto al parametro di costituzionalità dell’articolo 117, comma 2, lettera p), della Costituzione, secondo il quale la funzione amministrativa urbanistica è affidata ai Comuni, con potestà legislativa concorrente “a cascata” delle Regioni.
La norma transitoria regionale prevede invece che le iniziative pianificatorie delle amministrazioni comunali (seppur per un periodo di tempo in astratto contenuto), siano rese immodificabili, e impedisce all’ente locale di modificare il proprio piano vigente. In altre parole, pur essendo la funzione amministrativa in materia urbanistica affidata ai Comuni della Lombardia, l’articolo 5 della legge sul consumo del suolo con il suo regime transitorio prevederebbe che questa sia direttamente svolta dal legislatore regionale.
In merito, nasce anche il contrasto con il parametro della sussidiarietà verticale di cui agli articoli 5, e 118 della Costituzione, sia nella parte in cui il Comune lamenta l’indeterminatezza temporale della previsione (la legge non prevede alcun “sbarramento” interdittivo per il mancato rispetto a parte della Regione del termine per l’approvazione del Pgt), sia per la portata “espropriativa” della legge stessa che sottrae al Comune l’effettivo esercizio delle proprie competenze.
La questione non si esaurisce entro i confini della Lombardia. In attesa della legge statale per la difesa dei cosiddetti greenfields – anche questa legislatura si è conclusa senza una legge organica sul consumo di suolo – molte Regioni si sono mosse con disposizioni analoghe a quella lombarda messa in discussione dal Consiglio di Stato, limitando fortemente il campo di azione dei Comuni in attesa della definizione del quadro complessivo (si vedano le schede e l’articolo a fianco).
È anche per questo motivo che l’interesse non viene meno con la recente riscrittura dell’articolo 5 della legge 31/2014, attuata con la Lr 16/2017 che ha sensibilmente ampliato i casi in cui i Comuni lombardi possono variare i propri Pgt, ad esempio approvando varianti generali o parziali che assicurano un bilancio ecologico del suolo non superiore a zero (per quanto secondo modalità che non hanno impedito al Consiglio di Stato di rivolgersi alla Consulta).
Questo articolo è stato pubblicato dal quotidiano Il Sole 24 Ore il 15 gennaio 2018