Il lavoro deve essere sicuro #12

di Maurizio Mazzetti /
14 Maggio 2023 /

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Norme e strumenti di incentivazione economica dirette ad attività di prevenzione: incentivi alle imprese per la sicurezza sul lavoro – i Bandi ISI.

Accanto alle norme imperative e alle varie forme di agevolazione contributiva, esistono nel nostro ordinamento, sia pure in misura come vedremo limitata, incentivi finanziari diretti alle aziende che operino miglioramenti della sicurezza aziendale.  Tali incentivi, una delle novità del TU D. Lgs. 81/2008, trovano la loro fonte normativa nell’art. 11. In particolare, il comma 5 così recita:

L’INAIL finanzia, con risorse proprie, anche nell’ambito della bilateralità e di protocolli con le parti sociali e le associazioni nazionali di tutela degli invalidi del lavoro, progetti di investimento e formazione in materia di salute e sicurezza sul lavoro rivolti in particolare alle piccole, medie e microimprese e progetti volti a sperimentare soluzioni innovative e strumenti di natura organizzativa e gestionale ispirati ai principi di responsabilità sociale delle imprese. Costituisce criterio di priorità per l’accesso al finanziamento l’adozione da parte delle imprese delle buone prassi di cui all’articolo 2, comma 1, lettera v). L’INAIL svolge tali compiti con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente

Lo stesso articolo 11, in altri commi, stabilisce peraltro che i progetti di cui sopra, nonché quelli formativi destinati ai lavoratori delle medesime imprese, e per la formazione e ricerca in tema di sicurezza sul lavoro nelle scuole ed Università, possono essere attivati e finanziati anche dai competenti Ministeri e da regioni e province autonome, eventualmente in collaborazione con la stessa INAIL. Il coordinamento di tali iniziative è affidato ai Comitati regionali di coordinamento cui all’articolo 7.  Nella realtà dei fatti, di questo gran coordinamento non vi fu e non vi è (viene da dire, purtroppo) un gran bisogno, in quanto alla potenziale ampia platea di soggetti abilitati ad operare corrisponde tuttora una attività svolta in maniera assolutamente prevalente dalla sola INAIL. Ciò in quanto solo quest’ultima aveva, ed ha, disponibilità finanziarie alla bisogna, ma soprattutto è l’unico soggetto dotato di una struttura organizzativa capillarmente distribuita sul territorio, e competenze tecniche per gestire, e soprattutto valutare nel merito e nell’efficacia (quanto meno, attesa), progetti ed interventi di tal genere. Risulta peraltro che solo alcune regioni e province autonome abbiano, ma non con regolarità, attivato iniziative analoghe (in particolare, in materia di bonifiche dall’amianto o da altri agenti inquinanti, quindi con un occhio, lodevole certo, anche alla sicurezza ambientale e non solo a quella sul lavoro). Si illustreranno quindi di seguito le due principali tipologie di tali interventi gestiti dall’INAIL, cioè i cosiddetti Bandi ISI (in questo articolo) e, in uno successivo, gli altri finanziamenti per la sicurezza, che seguano a bandi veri e propri oppure ai cosiddetti Avvisi Pubblici.

Bandi ISI

Iniziative di finanziamento quali quelle previste dall’art. 11 comma 5 in realtà erano state realizzate dall’INAIL, in via sperimentale e temporanea, (art. 23 del D. Lgs. 38/2000) già nella prima decade del millennio. Avevano riguardato però essenzialmente interventi di formazione e informazione ai lavoratori; oppure il finanziamento dei progetti presentati ed approvati consisteva nel pagamento degli interessi sui prestiti che le aziende accendevano presso banche convenzionate per realizzare gli interventi stessi (attivando così un moltiplicatore di una qualche rilevanza). Il discreto successo di tali iniziative, sia pure con fondi relativamente ridotti, spianò la strada al meccanismo attuale.

Dal 2010 infatti l’INAIL eroga tali finanziamenti attraverso la pubblicazione, più o meno annuale, di un Avviso pubblico nazionale realizzato con avvisi pubblici regionali/provinciali, cioè i Bandi ISI in oggetto (il nome, che può essere letto come acronimo di Incentivi Sicurezza Imprese, in realtà è anche quello della apposita procedura informatica realizzata, e più volte modificata, per la gestione dei Bandi stessi).  Il finanziamento consiste in un contributo a fondo perduto delle spese sostenute e documentate per la realizzazione degli interventi volti ad incentivare il miglioramento della sicurezza sul lavoro destinato alle aziende. Detti finanziamenti, suddivisi a base regionale, e rigorosamente uno solo per singola impresa, presuppongono il cofinanziamento da parte dell’impresa stessa in percentuali variabili, nel tempo e a seconda del tipo di intervento – denominato “asse”, – nonché della dimensione e tipologia dell’impresa. In ogni caso i finanziamenti ricevuti sono considerati, ai sensi della normativa dell’Unione Europea, aiuti di Stato (ma l’INAIL se ne diciamo accorse nel 2017 …) da registrare sugli appositi Registri Nazionali, e concorrono al cosiddetto de minimis, cioè l’importo massimo di aiuti che ciascun soggetto può ricevere in un periodo di tempo determinato. Oggetto dei finanziamenti, percentuali ed importi sono mutati più volte; di seguito, a mo’ di esempio, si veda cosa prevede il Bando ISI 2022, attualmente aperto:

Progetti:

  • Progetti di investimento e Progetti per l’adozione di modelli organizzativi e di responsabilità sociale – Assi di finanziamento 1.1 e 1.2
  • Progetti per la riduzione del rischio da movimentazione manuale di carichi (MMC) – Asse di finanziamento 2
  • Progetti di bonifica da materiali contenenti amianto – Asse di finanziamento 3
  • Progetti per micro e piccole imprese operanti in specifici settori di attività – Asse di finanziamento 4
  • Progetti per micro e piccole imprese operanti nel settore della produzione primaria dei prodotti agricoli – Asse di finanziamento 5.

Risorse economiche destinate ai finanziamenti:

Le risorse finanziarie destinate dall’Inail, ai progetti di miglioramento delle condizioni di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro, sono ripartite per regione/provincia autonoma e per assi di finanziamento. Di tale ripartizione è data evidenza nell’allegato “ISI 2022 – risorse economiche” che costituisce parte integrante degli Avvisi pubblici regionali/provinciali pubblicati. Il finanziamento, in conto capitale, è calcolato sulle spese ritenute ammissibili al netto dell’iva, come di seguito riportato.

a)    Per gli Assi 1, 2, 3 e 4 il finanziamento non supera il 65% delle predette spese, fermo restando i seguenti limiti:

•    Assi 1, 2, 3, il finanziamento complessivo di ciascun progetto non potrà essere inferiore a 5.000,00 euro né superiore a 130.000,00 euro. Non è previsto alcun limite minimo di finanziamento per le imprese fino a 50 dipendenti che presentano progetti per l’adozione di modelli organizzativi e di responsabilità sociale di cui all’allegato (Asse di finanziamento 1.2);

•    Asse 4, il finanziamento complessivo di ciascun progetto non potrà essere inferiore a 2.000,00 euro né superiore a 50.000,00 euro.

b)    Per l’Asse 5 il finanziamento è concesso nella misura del:

•    40% per la generalità delle imprese agricole (sub Asse 5.1)

•    50% per giovani agricoltori (sub Asse 5.2)

e per ciascun progetto il finanziamento non potrà essere inferiore a 1.000,00 euro né superiore a 60.000,00 euro.

A seconda del tipo di intervento e relativo rischio da abbattere/eliminare, dell’azienda e dei destinatari, ciascun asse riceve un punteggio, con uno totale minimo per la mera ammissibilità della domanda; l‘inoltro della domanda avviene attraverso il tipico meccanismo del cosiddetto “click day”, a data ed ora prefissate:

Modalità e tempistiche di presentazione della domanda:
Sul portale Inail – nella sezione Accedi ai Servizi Online – le imprese avranno a disposizione una procedura informatica che consentirà loro, attraverso un percorso guidato, di inserire la domanda di finanziamento con le modalità indicate negli Avvisi regionali.
La domanda compilata e registrata, esclusivamente, in modalità telematica, dovrà essere inoltrata allo sportello informatico per l’acquisizione dell’ordine cronologico, secondo quanto riportato nel documento “Regole Tecniche e modalità di svolgimento”. Le domande ammesse agli elenchi cronologici dovranno essere confermate, a pena di decadenza dal beneficio, attraverso l’apposita funzione on line di upload/caricamento della documentazione, come specificato negli Avvisi regionali/provinciali.
Le date di apertura e chiusura della procedura informatica, in tutte le sue fasi, saranno pubblicate sul portale dell’Istituto, nella sezione dedicata alle scadenze dell’Avviso Isi 2022, entro il 21 febbraio 2023

Diciamo subito che detto meccanismo, in base al quale verranno esaminate (ripeto, esaminate … potrebbero non essere approvate, o subire una decurtazione degli importi richiesti, sia preventivo sul progetto, sia a consuntivo a progetto realizzato) solo le domande con i requisiti e punteggi minimi che siano inoltrate per prime fino all’esaurimento dei fondi  disponibili, presta il fianco a molte critiche. L’esperienza indica che i fondi disponibili si esauriscono in frazioni di secondo, il che avvantaggia chi ha connessioni più veloci (il che può dipendere anche solo dalle prestazioni della rete in un determinato territorio) e/o software appositi; e in passato si registrò qualche software house che assicurava che avrebbe inviato il tutto in tempo utile (i primi tempi veniva inviata l’intera domanda, intasando il sistema informatico con seguito di contenziosi; oggi viene inoltrato solo un codice relativo alla domanda predisposta che abbia i requisiti minimi). La scelta di oggetto, importo e percentuali dei finanziamenti è frutto di valutazioni largamente discrezionali, “politiche” in senso lato più che tecniche, parzialmente trasparenti circa ragioni e meccanismi di individuazione. Peraltro, nell’ottica di un coinvolgimento delle parti sociali è previsto un “bonus” per certi settori, identificati dai rispettivi codici statistici ATECO, e/o tipologie di interventi individuati, in ogni bando e per ciascuna regione, dai coordinamenti regionali dei Comitati Consultivi Provinciali INAIL (organismi di nomina prefettizia su indicazioni delle parti sociali, cui sono assegnate, almeno in teoria, a livello territoriale le medesime funzioni del Comitato di Indirizzo e Vigilanza – CIV – nazionale). Ora, è però anche vero che il meccanismo testé illustrato è l’unico praticabile, finché l’INAIL dispone solo di qualche centinaio di tecnici in tutto il territorio nazionale; e quello delle risorse umane necessarie alla gestione dei bandi è il maggiore, ed insuperabile nel breve periodo, limite dell’iniziativa: non sono i fondi a mancare, perché l’avanzo INAIL del 2022 è previsto intorno ai 32 miliardi, e i bandi ogni anno stanziano (e con notevole grancassa mediatica …) solo qualche centinaio di milioni.

Per un esame dell’iniziativa, quantomeno in termini di efficacia interna della stessa, si riporta ancora una volta quanto sul punto dicono le Linee di Mandato 2022 – 2026 del CIV INAIL (grassetti e sottolineature sono mie):

Anche se nel corso degli anni il rapporto tra stanziamenti e importi liquidati è cresciuto, grazie a miglioramenti procedurali e amministrativi che hanno snellito in parte gli adempimenti, ad oggi tale rapporto deve essere migliorato. Dal 2010 al 2022 l’Istituto ha messo a disposizione delle imprese uno stanziamento di oltre 3 miliardi di euro e, sulla base dei dati disponibili, risulta liquidato il 58,5% del totale finanziato (cfr. Tabella 7). Dal 2016 al 2021 il rapporto tra il numero dei progetti presentati e i progetti ammessi supera il 27%, in aumento negli ultimi due anni, a fronte tuttavia di una significativa diminuzione dei progetti presentati (cfr. Tabella 8. Nello stesso periodo degli oltre 67mila progetti presentati, quelli ammessi superano i 20mila, mentre i progetti liquidati non raggiungono i 9mila. I progetti liquidati rappresentano circa il 52% dei progetti ammessi (cfr. Tabella 9). Inoltre, si ritengono necessarie come misure accessorie, anche la semplificazione delle procedure di accesso ai fondi e di erogazione degli stessi, ma al contempo il rafforzamento dei controlli da parte di Inail ed una rendicontazione completa ed aggiornata di quanto assegnato e di quanto speso, dati oggi non ancora disponibili in maniera completa. Si ritiene, inoltre, che strumenti efficaci vadano impiegati al più presto per aumentare il numero di assi che articolano i bandi ISI e per ancorare in misura sempre maggiore la partecipazione ai bandi alle concrete situazioni aziendali ed in rapporto con la contrattazione nazionale ed aziendale. Tra le aree innovative da considerare si può citare, a titolo esemplificativo, il tema degli effetti del cambiamento climatico in ottica di salute e sicurezza e benessere lavorativo. Dall’analisi dei dati disponibili dal 2016 al 2021 risulta che l’Asse Investimenti assorbe il 44,4% delle risorse finanziate seguito dall’Asse Amianto con il 25% (cfr. Tabella 10). 2

A livello territoriale i dati evidenziano uno scarso utilizzo (solo l’11%) del bonus settori Ateco individuati dai Coordinamenti Regionali dei Comitati Consultivi Provinciali (Crc) (cfr. Tabella 11). L’analisi della platea delle imprese interessate è essenziale: il 95% delle imprese ha meno di 10 lavoratori, per cui occorre che tutte le analisi e gli studi per individuare forme di sostegno tengano conto di questo aspetto, tarando procedure di finanziamento ed interventi in ragione di questa peculiarità del mondo produttivo. I dati evidenziano che dal 2013 al 2020 la percentuale di progetti ammessi ai Bandi ISI, presentati da aziende fino a 10 addetti, è aumentata del 14,9%, passando da 60,6% a 69,6%. Tuttavia, dal 2015 le piccole imprese hanno visto diminuire la quota di ammissione ai Bandi ISI del 26,4% in maniera disomogenea tra le varie classi di dimensione aziendale per l’introduzione dell’Asse Amianto che ha prodotto un aumento della percentuale delle aziende medie e grandi (cfr. Tabella 12). Se si analizzano i progetti ammessi per profilo di rischio (cfr. Tabella 13) la percentuale dei progetti ammessi ad alto rischio dal 2010 al 2020 aumenta del 30,1%, quella relativa ai progetti ammessi a medio rischio registra una diminuzione del 17,1%, mentre quella relativa ai progetti a basso rischio diminuisce in maniera consistente (-50,6%).“

Le Linee contengono anche qualche, condivisibile, suggerimento:

….  occorre progettare e realizzare strumenti che superino le criticità attuali. Innanzitutto, con l’obiettivo di aumentare sempre più il numero delle imprese coinvolte (a partire dalle micro e piccole), occorre modificare il sistema delle procedure e soprattutto la rispondenza dell’”offerta” dei bandi ISI alle esigenze aziendali ed ai contesti produttivi. Sul piano finanziario, occorre potenziare i bandi di finanziamento per il miglioramento dei livelli di salute e sicurezza aziendali, con l’obiettivo di portare i finanziamenti ISI progressivamente almeno a 500 milioni annui per i prossimi bandi in termini di somme effettivamente erogate e di individuare modifiche tali da consentirne l’integrale distribuzione. Occorre, poi, promuovere una riflessione per proporre ulteriori strumenti incentivanti per le imprese e valorizzare, con il principio della premialità, i comportamenti virtuosi, verificabili e verificati, sostenendo chi segue il principio dell’innovazione per qualificare il lavoro”.

Per i curiosi, le Tabelle citate possono essere visionate QUI. Alla esauriente disamina sopra riportata, si deve aggiungere che la mancata utilizzazione dei fondi è causata da diversi fattori. Da un lato vi è una innegabile complessità, quando non farraginosità vera e propria, delle procedure, in particolare di quelle di rendicontazione, soggette alle norme di contabilità pubblica oltre a quelle UE; il che spiega come importi finanziati a preventivo vengano decurtati a consuntivo, per carenze della documentazione tecnica e/o contabile, o per mancato completamento dell’intervento progettato; assai di rado perché si è speso meno del previsto. E tale complessità penalizza maggiormente le aziende di minori dimensioni, che devono necessariamente rivolgersi a soggetti esterni per la preparazione della domanda; e ciò implica ulteriori costi, e ritorni incerti. Un secondo fattore è una evidente difficoltà, da parte delle imprese e dei loro consulenti, a presentare ed attuare progetti che rispondano ai requisiti richiesti; il che spiega il concentrarsi dei finanziamenti su quegli assi di più facile realizzabilità, come gli investimenti e/o la rimozione dell’amianto, che sono inoltre conclusi in sé stessi e che una volta realizzati non richiedono ulteriori oneri. E questa difficoltà è un sintomo del più generale, o almeno maggioritario, approccio di aziende ed altre organizzazioni alla sicurezza sul lavoro: “avere le carte a posto”, piuttosto che investire per migliorare (risparmiando, tra l’altro; ci si tornerà su).

Come già per l’oscillazione tasso per prevenzione di cui si è parlato nel precedente articolo, non risultano inoltre sistematiche (e comunque, difficili e di problematica significatività) indagini sull’efficacia successiva degli interventi finanziati, in termini di maggior sicurezza (quindi, minor frequenza/gravità di infortuni e malattie professionali). L’INAIL ha peraltro creato una sezione dedicata alla raccolta di video-storie che raccontano le esperienze delle imprese che, con i fondi messi a disposizione dall’Inail attraverso il Bando ISI, hanno scelto di investire in sicurezza per migliorare le condizioni dei lavoratori; il cosiddetto Osservatorio esperienze ISI è reperibile all’indirizzo https://www.inail.it/cs/internet/attivita/prevenzione-e-sicurezza/agevolazioni-e-finanziamenti/osservatorio-esperienze-isi.html; ed è lettura interessante.

In sintesi, l’iniziativa è meritevole, ma rappresenta una occasione solo parzialmente colta. Ha bisogno di braccia e gambe, cioè in particolare risorse umane tecnicamente adeguate in misura decisamente maggiore di quelle oggi presenti. Le Linee Guida non sembrano cogliere tale necessità; ma i fondi (pur teoricamente disponibili), procedure informatiche (e, magari, domani qualche applicazione di AI …), ulteriore semplificazione delle procedure (nei limiti di quanto possibile) non bastano. Sono noti, peraltro, i tempi lunghi per le assunzioni, necessariamente tramite concorso pubblico, nel pubblico impiego; ma all’orizzonte non se ne vedono programmi, e l’attuale Commissariamento degli Enti previdenziali (operazione di mero sottogoverno che riguarda solo i vertici, non accompagnata da progetti di riforma di cui si sparla, senza costrutto, da anni) sul punto sarà ininfluente, se non dannoso. Sperando di sbagliarmi, ritengo quindi, alle condizioni date, poco più di una pia illusione l’innalzamento dell’utilizzo nei prossimi bandi di 500 milioni l’anno (quindi, con stanziamenti comunque maggiori, posto che per quanto si possano migliorare i progetti da un lato, e parallelamente semplificare presentazione ed istruttoria (qualcosa si è già fatto), non è realistico pensare di poter ridurre a zero i fondi non utilizzati.

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