Le riforme costituzionali del governo Renzi: appunti per una discussione / 1

di Roberta Mistroni
Le riforme costituzionali promosse dal Presidente del Consiglio Matteo Renzi hanno la caratteristica di stravolgere completamente l’impianto costituzionale voluto dall’assemblea costituente del 1948. Esse infatti, come si vedrà tra poco, portano di fatto alla nascita di una nuova forma di governo che potremmo chiamare “governo del leader”.
L’Italia, secondo la Costituzione del 1948, è una Repubblica parlamentare basata sulla separazione dei poteri (legislativo al parlamento, esecutivo al governo e giurisdizionale alla magistratura), seppur con interferenze dell’uno sull’altro, così come previsto da Montesquieu che affermava che la separazione è importante perchè “il potere ferma il potere”. Ciò che invece si deduce all’insieme di leggi, riforme e prassi che oggi dominano il gioco politico governativo, è un regime illiberale dominato dal più forte in cui temi come pluralismo, uguaglianza, diritti delle minoranze non hanno possibilità di esistere. Anziché avere la divisione dei poteri ciò che si prospetta è la concentrazione del potere nelle mani di una minoranza (che ottiene la maggioranza dei seggi) dominata da un leader che controlla i tre poteri fondamentali: esecutivo, legislativo e giurisdizionale. Si tratta in definitiva di una “dittatura della minoranza che diventa maggioranza parlamentare”.
Dato e non concesso che si volesse modificare la forma di governo prevista dalla Costituzione del 1948 in modo pluralista e democratico, ben altre sarebbero state le strade da percorrere: il progetto avrebbe dovuto essere coerente in tutte le sue parti e il risultato del lavoro frutto di elaborazione tra maggioranza e minoranza.

Ricordiamoci che l’art.138 che stabilisce le regole per cambiare la Costituzione parla di “leggi di revisione” della Costituzione e non di “riforma” della Costituzione. Vi è una sostanziale differenza tra le due espressioni:

• nel primo caso si parla di cambiare radicalmente la Costituzione cioè di cambiare tutta l’impostazione e il pensiero che ne stanno alla base. In altre parole la riforma è un atto totalizzante che non dovrebbe essere affidato ai membri del Parlamento (tanto più se eletti con sistema non democratico) che hanno presenti essenzialmente i loro interessi elettorali e di partito. La riforma, se riforma deve esserci, può essere fatta solo dal popolo sovrano attraverso suoi rappresentanti appositamente eletti in modo proporzionale con un unico mandato: elaborare la Costituzione (si tratta di un’assemblea costituente). Tale assemblea, una volta svolto il suo compito, deve sciogliersi e ritirarsi perché solo così i suoi membri saranno portati a svolgere un lavoro nell’interesse della nazione e non nell’interesse personale;
• nel caso della revisione invece si tratta di modificare singoli articoli della Costituzione stessa (come è avvenuto già nel passato: ad esempio legge cost. n°2/1963 variazione numero dei deputati e dei senatori e legge cost. n°2/1999 introduzione del giusto processo) senza modificarne l’impianto complessivo. L’art. 138, parlando di revisione, si riferisce chiaramente a questo secondo caso.

Prima di passare all’analisi critica delle riforme costituzionali proposte dal governo Renzi è necessario avere chiari alcuni punti dai quali risulta evidente che la nostra Costituzione nel testo uscito dall’assemblea costituente del 1948 è una Costituzione antifascista, sociale e democratica:

• 1. Democrazia costituzionale significa dare regole e limiti alle maggioranze al fine di evitare la concentrazione del potere e quindi che la sovranità popolare (art.1 cost.) si risolva automaticamente nella sovranità di una maggioranza parlamentare anziché in un dibattito tra maggioranza e minoranza;
• 2. La Costituzione del 1948 vuole il pluralismo politico, religioso, sindacale territoriale ecc.: il pluralismo rappresenta un freno al potere e quindi oggi non è amato da chi governa. Per questo si vuole togliere voce alle minoranze (riforma elettorale e del Senato) alle quali è riservato il controllo politico sulle maggioranze;
• 3. L’art.2 sancisce il principio personalista affermando che la Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo. La persona è quindi al centro della Costituzione mentre nel regime fascista il centro di tutto era lo Stato fascista e l’uomo era solo al servizio dello Stato;
• 4. La Costituzione dedica ai diritti di libertà moltissimi articoli e precisamente dall’art.13 all’art.28. I diritti di libertà sono riconosciuti in tutte le loro forme: libertà personale, inviolabilità del domicilio, segretezza della corrispondenza, libertà di circolazione, di riunione, di associazione, di manifestazione del pensiero ecc. Tale riconoscimento non era certamente presente durante il regime fascista che invece negava i diritti fondamentali: la libertà personale non era assicurata, il domicilio era violabile, la corrispondenza era soggetta a censura, la libertà di associazione negata, la manifestazione del pensiero repressa attraverso la negazione della libertà di stampa ecc.
• 5. Poiché la Corte Costituzionale ha dichiarato incostituzionale la legge elettorale detta “porcellum” nelle parti relative al premio di maggioranza e all’impossibilità di esprimere preferenze, diversi costituzionalisti dichiarano che questo Parlamento, eletto con il “porcellum”, è incostituzionale, quindi non può modificare la Costituzione o le leggi elettorali.

Passiamo ora alla riforma costituzionale approvata in prima lettura dal Senato (8 agosto 2014) e dalla Camera dei deputati il 16 febbraio 2015.
A. Superamento del bicameralismo perfetto
Con la riforma si intende superare il bicameralismo perfetto (l’Italia era rimasto l’unico paese dell’Ue ad avere il bicameralismo perfetto) per adottare quello che viene chiamato “bicameralismo differenziato” (art. 55). Ciò significa che le due camere saranno costituite in modo diverso ed avranno funzioni diverse. Questa differenziazione non dovrebbe scandalizzare se fossero osservati una serie di principi fondamentali per la difesa della democrazia: la camera dei deputati (unica camera ad elezione diretta) dovrebbe essere eletta con sistema elettorale che garantisse l’eguaglianza del voto e quindi la rappresentatività (artt.3, 48 e 67 Cost.) perché ciò incide anche su tutti gli altri organi istituzionali; dovrebbero, inoltre, essere introdotte forme di garanzia e di controllo sul governo al fine di evitare la dittatura della maggioranza ecc. Vediamo ora cosa implica il superamento del bicameralismo perfetto.
1) Rappresentanza della nazione (art.55)
In base al nuovo art. 55 c3 solo la Camera dei deputati rappresenta la nazione cioè il popolo italiano. Infatti nel nuovo e successivo art.67 si afferma che i membri del Parlamento esercitano le loro funzioni senza vincolo di mandato senza alcun riferimento alla rappresentanza della nazione, riferimento presente nell’attuale articolo. In altre parole il Senato non è più inteso come rappresentante del popolo italiano (tra l’altro non è elettivo) per cui non si capisce perché i senatori debbano godere, come vedremo, di immunità parlamentare come i deputati. E’ questa, in realtà, una tutela particolare per consiglieri regionali o sindaci che commettono reati svolgendo le loro funzioni locali.
2) Composizione della Camera dei deputati (art.56)
La Camera dei deputati resta composta da 630 membri come attualmente. Ciò che cambia, anche se non con legge costituzionale, è il modo di eleggere i deputati. E’ previsto infatti un nuovo sistema elettorale la cui applicazione incide in modo determinante sulla democraticità e sulla rappresentatività della camera e quindi sull’apparato costituzionale. Il sistema elettorale in via di definizione (ha già superato l’approvazione della Camera e quella del Senato che ha apportato modifiche per cui deve tornare per un terzo passaggio alla Camera) prevede:

• Una soglia di sbarramento al 3% per tutti i partiti per accedere al riparto dei seggi;
• La possibilità per l’elettore di esprimere una doppia preferenza di genere tra i candidati della lista prescelta. Restano però bloccati ben 100 capilista che non entrano quindi nel gioco delle preferenze. Ciò significa che solo per i partiti che richiamano più voti, la preferenza eventualmente espressa avrà valore; per i piccoli partiti non servirà a nulla perché, tenuto conto del numero accresciuto delle circoscrizioni e della soglia di sbarramento entreranno praticamente solo i capilista;
• Continuano ad essere ammesse le candidature plurime e i capilista potranno candidarsi fino in dieci collegi. Le candidature plurime sono un’illusione per l’elettore che pensa di avere votato per un certo candidato, poi questo, se eletto in più circoscrizioni, sceglie di essere l’eletto di un’altra;
• Per l’ultimo il premio di maggioranza. La lista più votata, se al primo turno supera il 40% dei voti, conquista 340 seggi, cioè la maggioranza assoluta dei seggi della Camera dei deputati. Se ciò non si verifica le due liste più votate passano al secondo turno e quella che conquista più voti ottiene comunque i 340 seggi. E’ evidente che il premio di maggioranza rappresenta di per sé una violazione dell’eguaglianza del voto (art.48), ma il passaggio al secondo turno rappresenta un ulteriore peggioramento del diritto di voto del cittadino oltre ad essere un inganno. Infatti se, ad esempio, al primo turno i due partiti, A e B, che hanno ottenuto più voti hanno raggiunto rispettivamente il 20% e il 15% dei suffragi e al secondo il partito B supera il 50% dei suffragi ed è andato a votare il 40% degli elettori, con quanti voti reali il partito B conquista i 340seggi? Con il voto del 50% + 1 di quel 40% di elettori del secondo turno (quindi con il voto del 20% degli elettori); nella realtà però i suoi reali voti sono molto meno perché al primo turno solo il 15% dei cittadini lo avevano votato. In definitiva il premio di maggioranza è contro la Costituzione (art.3 uguaglianza dei cittadini, art. 48 uguaglianza del voto, art. 67 principio di rappresentatività) e il secondo turno è una truffa perché illude l’elettore di avere una seconda possibilità di scelta. In realtà questo sistema elettorale determina la nascita di una Camera dei deputati in cui la maggioranza può fare quello che vuole, mentre le opposizioni, decimate dal sistema elettorale, sono completamente mortificate. In altre parole si sarebbe in presenza di una Camera con una maggioranza creata a tavolino che avrebbe quindi la possibilità di alterare gli equilibri previsti dalla Costituzione, ad esempio, per l’elezione e la nomina degli organi di garanzia (Presidente della Repubblica e Corte Costituzionale) oltre che incidere in modo determinante sull’applicazione degli articoli costituzionali relativi ai diritti doveri e libertà dei cittadini (solidarietà sociale, retribuzione dignitosa, diritto alla salute, scuola e libertà d’insegnamento ecc.).

3) Funzioni della Camera dei deputati (art.55 ecc.)
In base all’art.55 e ad altri successivi alla Camera dei deputati sono affidate, tra l’altro, le seguenti funzioni:

• Fiducia al governo
• Funzione di indirizzo politico
• Funzione legislativa (solo in parte con il Senato)
• Funzione di controllo sul governo
• Delibera dello stato di guerra a maggioranza assoluta dei presenti (art.78). Facciamo notare che l’originario art. 78 richiedeva da parte delle Camere una deliberazione a maggioranza semplice, ma ciò si giustificava con l’esistenza di un Parlamento bicamerale formato da membri eletti con sistema democratico e pluralista. Con il nuovo Parlamento in cui tale delibera è affidata alla sola Camera e il nuovo sistema elettorale, per permettere alle minoranze di avere parte in causa, dovrebbe essere richiesta una maggioranza qualificata decisamente più elevata (ad esempio i 2/3 degli aventi diritto al voto).

4) Senato e sua composizione (artt. 55 e 57)
Secondo il nuovo art.55, con cui si introduce il bicameralismo differenziato, il Senato non sarà più rappresentativo del popolo sovrano, bensì rappresentativo degli enti territoriali (in uno Stato che non è federale) e di raccordo tra Stato, enti territoriali e Unione europea. In base al nuovo articolo 57 il Senato non sarà più composto da 315 senatori eletti a suffragio universale e diretto + i senatori a vita, bensì formato da 95 senatori rappresentativi delle regioni e dei comuni e da 5 senatori che possono eventualmente essere nominati dal Capo dello Stato. Si evince quindi che i senatori possono essere al massimo 100 e, al minimo, 95. Per quel che riguarda l’elezione indiretta dei senatori, l’art. 57 così si esprime: “I consigli regionali e i consigli delle province autonome di Trento e Bolzano eleggono con metodo proporzionale i senatori tra i propri componenti e, nella misura di 1 per ciascuno, tra i sindaci dei comuni dei rispettivi territori. Nessuna regione può avere meno di 2 senatori e ciascuna delle provincie autonome ne ha 2”. In totale si avrebbero 74 consiglieri regionali e 21 sindaci (95) e cui aggiungere gli eventuali 5 nominati dal Capo dello Stato e gli ex capi di Stato.
Esiste o meno incompatibilità tra la funzione di senatore e quella di consigliere regionale o di sindaco? In base al nuovo art.66 non solo non esiste incompatibilità, ma la decadenza da consigliere regionale o da sindaco implica anche la decadenza da senatore in quanto questa funzione è proprio riservata a chi esercita funzioni rappresentative locali. Si hanno quindi senatori con anche altra carica elettiva con tutte le conseguenze che ne derivano. Facciamo presente che, ad esempio in Francia, è stato stabilito che non può esservi cumulo di mandato tra carica parlamentare e carica regionale o locale.
5) Funzioni del Senato (artt. 55 ecc.)
I senatori non saranno più partecipi a pieno titolo del potere legislativo, ma solo nei casi previsti dalla Costituzione all’art.70; il Senato non sarà più chiamato ad esprimere la fiducia al governo. Il Senato continuerà invece a partecipare al’elezione del Capo dello Stato (si tratta però di 100 senatori contro i 630 deputati di cui 340 appartengono alla maggioranza governativa con evidenti conseguenze). Rimane anche la partecipazione alla nomina dei membri del CSM e della Corte Costituzionale.
Ciò che è appannaggio del Senato è la rappresentanza degli enti territoriali e di raccordo tra lo Stato, tali enti e l’Unione europea come già evidenziato.
6) Diritti delle minoranze e statuto delle opposizioni (art. 64)
L’art.64c2 stabilisce che i regolamenti delle Camere garantiscono i diritti delle minoranze parlamentari . Bisogna fare alcune osservazioni su questo argomento. Prima di tutto con un sistema elettorale per la Camera dei deputati quale quello illustrato precedentemente quali minoranze parlamentari potranno essere presenti in Parlamento? A nostro avviso assai poche.
L’articolo inoltre afferma che il regolamento della Camera dei deputati disciplina lo statuto delle minoranze. In un sistema democratico la tutela delle minoranze parlamentari dovrebbe essere appannaggio della Costituzione stessa. Nella Costituzione attualmente in vigore non si era sentita l’esigenza della tutela delle minoranze perché, secondo le intenzioni dei costituenti, tali minoranze erano regolarmente e proporzionalmente rappresentate in Parlamento data la presenza di un sistema elettorale proporzionale.
7) L’immunità parlamentare (art.68)
L’art. 68 non ha subito alcuna modifica il che significa che l’immunità parlamentare rimane piena sia per i membri della Camera sia per quelli del Senato. La nostra Costituzione prevede per tutti i parlamentari due tipi di immunità:

• a. quella per voti e pareri espressi nell’esercizio delle loro funzioni, cioè quella tipicamente politica che difende i parlamentari da eventuali attacchi per avere espresso opinioni in contrasto con altri parlamentari o organi nello svolgimento delle loro funzioni;
• b. quella per presunti reati commessi in qualsiasi momento. Secondo questa immunità i parlamentari, senza l’autorizzazione della camera di appartenenza, non possono essere perquisiti, intercettati, arrestati o mantenuti in detenzione se non per sentenza passata in giudicato o se colti in flagrante.

Questo tipo di immunità è previsto che rimanga anche per i senatori non eletti direttamente cioè per sindaci e consiglieri regionali entrati in Senato: ricordiamo che proprio in questo periodo consiglieri regionali e sindaci sono tra i più coinvolti nella corruzione. E’ assurdo che un consigliere regionale o un sindaco che diventa anche senatore goda di immunità anche per i reati che ha commesso in qualità di consigliere regionale o sindaco: si tratta di favorire la corruzione anziché combatterla.
Facciamo presente che in Germania i membri del Bundesrat (Senato) non godono di alcuna forma di immunità a differenza dei membri del Bundestag (Camera). L’ideale sarebbe che tutti i parlamentari godessero solo del primo tipo di immunità, mentre per i reati fossero considerati cittadini come tutti gli altri.
B. La formazione delle leggi
L’introduzione del bicameralismo differenziato ha prodotto notevoli cambiamenti nella formazione delle leggi prima affidata paritariamente alle due camere.
1) La funzione legislativa (art.70)
Il nuovo art.70 è molto complesso poiché introduce la distinzione tra funzione legislativa paritaria e funzione puramente consultiva del Senato. Funzione paritaria (art.71 c1). Camera dei deputati e Senato partecipano paritariamente, cioè con lo stesso potere, all’elaborazione e approvazione, tra l’atro, delle seguenti leggi:

• 1. leggi di revisione della Costituzione e leggi costituzionali,
• 2. leggi di attuazione delle disposizioni costituzionali concernenti la tutela delle minoranze linguistiche,
• 3. leggi sul referendum popolare e le altre forme di consultazione popolare (art.71: referendum propositivo),
• 4. leggi sull’ordinamento, la legislazione elettorale, gli organi di governo, le funzioni fondamentali degli organi locali,
• 5. leggi relative alla partecipazione dell’Italia all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Ue,
• 6. leggi sui casi di ineleggibilità e incompatibilità con l’ufficio di senatore,
• 7. leggi relative agli organi del decentramento e in tutti gli altri casi previsti dalla Costituzione.
Funzione consultiva del Senato. I disegni di legge riservati all’approvazione della sola Camera dei deputati, sono immediatamente trasmessi al Senato che, entro 10 giorni, su richiesta di 1/3 dei suoi componenti, può disporre di esaminarli. Entro 30 giorni il Senato può proporre modifiche sulle quali però la Camera si pronuncia in via definitiva anche a maggioranza relativa;
Funzione consultiva rafforzata del Senato. Per le leggi che danno attuazione all’art. 117 c4 (leggi di competenza regionale), si stabilisce un termine di 10 giorni dalla data di trasmissione e la Camera dei deputati può non conformarsi solo con almeno la maggioranza assoluta (50%+1)dei suoi componenti. I disegni di legge relativi all’art.81 c4 (sulla legge di bilancio), approvati dalla Camera dei deputati, sono esaminati dal Senato che può proporre modifiche entro 15 giorni dalla data di trasmissione.
2) Iniziativa di legge (art.71)
A tenore dell’art.71 l’iniziativa compete al governo, a ciascun membro delle due camere e al popolo: fin qui nessuna differenza rispetto al testo costituzionale ancora in vigore. Alcune differenze, e non di poco conto, sono comunque presenti.
• a) Il Senato può presentare alla Camera un disegno di legge solo se la deliberazione è stata adottata a maggioranza assoluta dei suoi membri. Tale maggioranza non è richiesta se il disegno di legge è presentato dalla Camera dei deputati. Di fronte all’iniziativa del Senato la Camera deve pronunciarsi entro 6 mesi;
• b) Per quel che riguarda l’iniziativa popolare il numero di firme richiesto è di 150.000 (tre volte superiore a quello attuale), si afferma inoltre che “la discussione e la deliberazione conclusiva sulle proposte di legge di iniziativa popolare sono garantite nei tempi, nelle forme e nei limiti stabiliti dai regolamenti parlamentari”. Cosa significa ciò? Si può anche avere l’illusione che i regolamenti possano definire una corsia preferenziale per i progetti di legge di iniziativa popolare, ma si può anche pensare che i regolamenti stabiliscano che tali progetti debbano essere esaminati solo se non vi è altro esame da proporre, cioè codificare ciò che comunque già esiste. In definitiva l’incremento delle firme richieste e l’illusione che possano essere dati tempi certi all’esame di progetti di legge di iniziativa popolare fa ampiamente pensare che si intenda frapporre ostacoli e non favorire la democrazia diretta;
• c) Si prevede il referendum propositivo. Si afferma infatti che con legge costituzionale si definiranno condizioni e effetti di un possibile referendum propositivo nonché di possibili altre forme di consultazione. Il referendum propositivo indubbiamente è interessante perché significa sottoporre alla valutazione popolare eventuali progetti di legge. Tale proposta rappresenta però una reale volontà di allargare forme di democrazia diretta o è solo uno specchietto per le allodole, visto che la sua attuazione è demandata ad altra legge costituzionale?