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Considerazioni sulle riforme costituzionali del governo Renzi: appunti per una discussione / 1

di Roberta Mistroni
Le riforme costituzionali promosse dal Presidente del Consiglio Matteo Renzi hanno la caratteristica di stravolgere completamente l’impianto costituzionale voluto dall’assemblea costituente del 1948. Esse infatti, come si vedrà tra poco, portano di fatto alla nascita di una nuova forma di governo che potremmo chiamare “governo del leader”.
L’Italia, secondo la Costituzione del 1948, è una Repubblica parlamentare basata sulla separazione dei poteri (legislativo al parlamento, esecutivo al governo e giurisdizionale alla magistratura), seppur con interferenze dell’uno sull’altro, così come previsto da Montesquieu che affermava che la separazione è importante perchè “il potere ferma il potere”. Ciò che invece si deduce all’insieme di leggi, riforme e prassi che oggi dominano il gioco politico governativo è un regime illiberale dominato dal più forte in cui temi come pluralismo, uguaglianza, diritti delle minoranze non hanno possibilità di esistere. Anziché avere la divisione dei poteri ciò che si prospetta è la concentrazione del potere nelle mani di una minoranza (che ottiene la maggioranza dei seggi) dominata da un leader che controlla esecutivo, legislativo e giurisdizionale. Si tratta in definitiva di una “dittatura della minoranza che diventa maggioranza parlamentare”.

Vorrei far presente che esistono anche sistemi di governo non parlamentare, bensì presidenziale, come gli Stati Uniti d’America, che sono comunque democratici in quanto esistono pesi e contrappesi che permettono il controllo sul potere politico. Per esempio negli Stati Uniti il Presidente ,che è capo dell’esecutivo, non può fare le leggi che sono appannaggio unicamente del Congresso (ossia del Parlamento) e la Corte Suprema (i cui membri sono nominati a vita) è completamente indipendente dall’esecutivo. Ho messo in rilievo questo esempio per sfatare quello che a volte viene detto e cioè che in fondo esistono repubbliche presidenziali che funzionano e che quindi non ci si deve scandalizzare se si intende modificare la Costituzione per tendere a tale tipo di Repubblica: non è quello che vuole Renzi perché nel suo progetto non esistono pesi e contrappesi che permettano di controllare il potere politico.
Dato e non concesso che si volesse modificare la forma di governo prevista dalla Costituzione del 1948 in modo pluralista e democratico, ben altre sarebbero le strade da percorrere: il progetto dovrebbe essere coerente in tutte le sue parti e il risultato del lavoro, frutto di elaborazione tra maggioranza e minoranza, dovrebbe essere sottoposto a referendum popolare. L’elaborazione del progetto dovrebbe inoltre essere affidata a un parlamento rappresentativo del popolo e non a un parlamento di nominati come quello attuale, per di più in base a un accordo segreto stipulato tra Capo del governo e Berlusconi (patto del Nazareno).
Prima di passare all’analisi critica delle riforme costituzionali proposte dal governo Renzi è necessario avere chiari alcuni punti:

  • 1. Democrazia costituzionale significa dare regole e limiti alle maggioranze al fine di evitare la concentrazione del potere e quindi che la sovranità popolare (art.1 cost.) si risolva automaticamente nella sovranità di una maggioranza parlamentare;
  • 2. La Costituzione del 1948 vuole il pluralismo politico, religioso, sindacale territoriale ecc.: il pluralismo rappresenta un freno al potere e quindi oggi non è amato da chi governa. Per questo si vuole togliere voce alle minoranze (riforma elettorale e del Senato) alle quali è riservato il controllo politico sulle maggioranze;
  • 3. Poiché la Corte Costituzionale ha dichiarato incostituzionale la legge elettorale detta “porcellum” nelle parti relative al premio di maggioranza e all’impossibilità di esprimere preferenze, diversi costituzionalisti dichiarano che questo Parlamento, eletto con il “porcellum”, è incostituzionale, quindi non può modificare la Costituzione o le leggi elettorali.
    • Passiamo ora alle riforme costituzionali in discussione.
      1. COMPOSIZIONE DEL PARLAMENTO E SISTEMA ELETTORALE
      Cos’è il Parlamento? Il Parlamento si può definire sinteticamente come l’organo costituzionale dello Stato a cui sono affidate in particolare due funzioni fondamentali: la funzione legislativa e la funzione di controllo del governo. La rappresentatività del Parlamento è assicurata da un sistema elettorale che assicuri la presenza alle Camere di opinioni politiche di maggioranza e di minoranza (art.3 e 48 cost. principi di libertà e uguaglianza, art.67 cost. principio della rappresentatività).
      In Italia secondo la Costituzione attuale vige il bicameralismo perfetto nel senso che alle due Camere (dei deputati e Senato) sono affidate le stesse funzioni, tra cui la fiducia al governo (funzione di controllo politico) e la funzione legislativa.
      Il progetto di riforma di Renzi prevede un bicameralismo imperfetto con un Senato non direttamente elettivo (chiamato Senato delle autonomie) e un sistema elettorale per la Camera dei deputati che poco si allontana dal “porcellum” che è stato dichiarato incostituzionale. Partiamo dalla Camera dei deputati che, secondo il progetto di riforma, sarà ancora composta da 630 deputati. Per l’elezione di tali deputati si vuole imporre un sistema che prevede:

      • a) Un premio di maggioranza per la lista o la coalizione di liste che al primo turno raggiunge il 37% dei suffragi o che risulta vincente al secondo turno tra le due che hanno avuto più voti al primo, in modo da assicurare a chi vince il 55% dei seggi. Questo sistema non rispetta la volontà del popolo sovrano in quanto alcuni voti valgono più di altri;
      • b) le liste bloccate (nessuna possibilità di dare preferenze) non permettendo quindi agli elettori di scegliere le persone che dovrebbero rappresentarli: non si ha rapporto diretto tra elettore e eletto (artt.56 e 58 cost.), si ha come ora un Parlamento di nominati;
      • c) soglie di ammissibilità al riparto dei seggi per le coalizioni di liste (12%) e per le liste (4,5% se coalizzate; 8% se non coalizzate) più elevate di quelle previste dal “porcellum”. Di fatto esse servono a spazzare via i partiti più piccoli in netto contrasto con i principi di uguaglianza del voto e di rappresentatività.

      Con il sistema elettorale proposto può accadere che un partito che abbia ottenuto anche soltanto, ad esempio il 20% dei suffragi possa avere più della maggioranza assoluta alla camera (340 seggi tenuto conto del premio) beneficiando dei voti ottenuti eventualmente da altre liste ad esso collegate di cui nessuna abbia superato il 4,5%, qualora tutte insieme superino il 37%, oppure in caso di vittoria al secondo turno. Si avrebbe in sostanza una Camera con una maggioranza creata a tavolino che avrebbe la possibilità di alterare gli equilibri previsti dalla Costituzione, ad esempio (come vedremo tra poco) per l’elezione e la nomina di organi di garanzia (Presidente della Repubblica e Corte Costituzionale). Di fatto rappresenterebbe una modifica sostanziale della Costituzione senza seguire le vie formali previste dall’art.138 della costituzione stessa. La legge elettorale non è una legge costituzionale, ma incide sull’apparato costituzionale.
      Con l’opposizione decimata dal sistema elettorale, la maggioranza ha la possibilità di fare tutto quello che vuole come, ad esempio, modificare a piacimento la composizione delle commissioni legislative nell’ipotesi che pongano problemi (vedi il caso Mineo e Mauro).
      Passiamo ora all’analisi del Senato.
      Secondo il progetto di riforma Renzi il nuovo Senato non è ad elezione diretta, bensì formato da 100 senatori di cui 95 scelti dalle assemblee regionali (74 consiglieri regionali e 21 sindaci) e 5 dal Presidente della Repubblica. Il progetto di riforma stabilisce anche il metodo per l’assegnazione dei seggi che saranno distribuiti su base regionale: i consiglieri voteranno su listini bloccati definiti dai partiti nei quali saranno inseriti sia consiglieri sia sindaci di ogni regione. L’assegnazione funzionerà in modo proporzionale.
      I primi 95 senatori rimarrebbero in carica fino alla scadenza del loro mandato regionale o comunale e i 5 di nomina presidenziale per 7 anni cioè fino alla scadenza del mandato presidenziale. Il Senato così formato non sarà quindi più rappresentativo della volontà del popolo sovrano, ma rappresentativo degli enti locali in uno Stato, l’Italia, che non è federale! Ricordiamo inoltre il grave problema della corruzione a livello degli enti locali.
      Un Senato così formato implicherebbe che una stessa persona ricoprirebbe due cariche: consigliere regionale o sindaco e senatore, quando, ad esempio in Francia, proprio recentemente è stato stabilito che non può esservi cumolo di mandato tra carica parlamentare e carica regionale o locale.
      Per quel che riguarda le funzioni del Senato precisiamo che:

      • a) non sarà più partecipe del potere legislativo in quanto potrà dare solo pareri non vincolanti sulle leggi in discussione salvo per le norme costituzionali. Sul rapporto Stato/Regioni e per le leggi di bilancio la Camera dei deputati può non seguire le richieste del Senato solo respingendole a maggioranza assoluta. È evidente che una Camera con una composizione come quella che deriva dal sistema elettorale illustrato potrà sempre esprimere la maggioranza assoluta;
      • b) non sarà chiamato a votare la fiducia al governo, che a questo punto soggiacerà al controllo politico solo della Camera dei deputati dominata nettamente da una maggioranza non rappresentativa della volontà popolare;
      • c) continuerà invece a partecipare all’elezione del Capo dello Stato (ricordiamo però che i senatori sono 100 contro i 630 deputati dove il 55% appartiene alla maggioranza governativa), nonchè dei membri del CSM e della Corte Costituzionale di nomina parlamentare.

      Alle critiche che da molte parti si sono levate nei confronti della non elettività del Senato e degli scarsi compiti ad esso riservati si è spesso risposto facendo osservare che anche in Germania il Bundesrat (Senato) non è eletto direttamente dal popolo bensì formato da membri dei governi dei Lander che li nominano e li revocano (art.51 cost.). Di fronte a tale osservazione si deve far notare prima di tutto che la Germania è uno Stato federale, oltre al fatto che il Bundesrat insieme al Bundestag partecipa all’elezione del capo dello Stato, partecipa al potere legislativo presentando progetti di legge e esprimendo pareri vincolanti nei casi previsti dalla legge oltre ad avere il potere di sollevare obiezioni al testo di una legge prima che sia adottata.
      La non elettività diretta dei senatori in Germania (Stato federale) è compensata dalla presenza di un Bundestag i cui membri sono eletti dal popolo con una legge pluralista e democratica mentre in Italia la Camera dei deputati sarebbe formata da nominati eletti con legge elettorale non democratica e non rappresentativa. Viene così completamente a mancare il controllo politico sul governo.
      Due parole sull’immunità parlamentare.
      L’articolo 68 della nostra Costituzione prevede per tutti i parlamentari due tipi di immunità:

      • a) quella per voti e pareri espressi nell’esercizio delle loro funzioni, cioè quella tipicamente politica che difende i parlamentari da eventuali attacchi per avere espresso opinioni in contrasto con altri parlamentari o organi nello svolgimento delle funzioni parlamentari;
      • b) quella per presunti reati commessi in qualsiasi momento. Secondo questa immunità i parlamentari, senza l’autorizzazione della camera di appartenenza, non possono essere perquisiti, intercettati, arrestati o mantenuti in detenzione se non per sentenza passata in giudicato o se colti in flagrante.

      Questo tipo di immunità è previsto che rimanga anche per i senatori non eletti direttamente cioè per sindaci e consiglieri regionali entrati in Senato: ricordiamo che proprio in questo periodo consiglieri regionali e sindaci sono tra i più coinvolti nella corruzione. È assurdo che un consigliere regionale o un sindaco che diventa anche senatore goda di immunità anche per i reati che ha commesso in qualità di consigliere regionale o sindaco: si tratta di favorire la corruzione anziché combatterla.
      Facciamo presente che in Germania i membri del Bundesrat non godono di alcuna forma di immunità a differenza dei membri del Bundestag. L’ideale sarebbe che tutti i parlamentari godessero solo del primo tipo di immunità, mentre per i reati fossero considerati cittadini come tutti gli altri.
      È possibile una modifica del Parlamento italiano senza stravolgere surrettiziamente l’impianto costituzionale?
      È indubbiamente possibile, al fine di renderlo più funzionale alle esigenze della vita d’oggi. Si potrebbe, ad esempio, passare dal bicameralismo perfetto a quello imperfetto (l’Italia è rimasto l’ultimo paese della UE ad avere il bicameralismo perfetto) distinguendo almeno in parte le funzioni delle due camere oltre al sistema di elezione dei rispettivi parlamentari.
      Per passare ad un bicameralismo imperfetto bisognerebbe però che:

      • a) la camera dei deputati fosse eletta con sistema elettorale democratico e quindi rappresentasse realmente la sovranità popolare. Il sistema elettorale potrebbe essere proporzionale, corretto o meno, o maggioritario, ma comunque rappresentativo e pluralista oltre ad essere semplice in modo che l’elettore possa rendersi conto di dove va a finire il suo voto. Ciò significa, niente premi di maggioranza, niente liste bloccate e possibilmente niente soglie di sbarramento e niente candidature multiple;
      • b) il Senato, secondo la nostra opinione, fosse elettivo e più precisamente eletto su base regionale con sistema proporzionale;
      • c) il numero dei parlamentari fosse ridotto: ad esempio 315 deputati e 2, 3 o più senatori per regione a seconda della popolazione. Tale riduzione porterebbe ad un risparmio enorme tenuto conto anche del fatto che ciò comporterebbe anche un notevolissimo taglio degli apparati (personale e uffici).

      Alla Camera dei deputati dovrebbe essere riservato il pieno potere legislativo salvo importanti eccezioni:

      • a) le leggi costituzionali e di revisione della Costituzione dovrebbero rimanere appannaggio di entrambe le Camere così come le leggi che interessano le regioni e quelle di bilancio;
      • b) la richiesta di partecipazione del Senato alla formazione di una legge da parte di un certo numero di parlamentari.

      Il Senato dovrebbe comunque partecipare, insieme alla Camera dei deputati, all’attribuzione della fiducia al governo e all’elezione del capo dello Stato, dei membri del Csm e della Corte costituzionale.

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