Testo Unico su prevenzione e sicurezza sul lavoro, un bilancio dopo 18 anni

Il Testo Unico su prevenzione e sicurezza sul lavoro compie 18 anni: è davvero maggiorenne e quindi in grado di svolgere la funzione assegnata? 

Lo scorso mese di aprile il Testo Unico di cui al titolo, cioè il D. Lgs. 81/2008, ha compiuto 18 anni ed è quindi maggiorenne; poi qualcuno potrebbe obiettare che in realtà di anni ne ha solo 17, perché modifiche/aggiunte profonde le introdusse l’anno successivo il D. Lgs. 106/2009; ovviamente non le uniche, ve ne sono state altre, o piuttosto integrazioni, ma di dettaglio nonché più o meno coerenti con l’impianto complessivo, tuttora immutato. Proviamo quindi a fare un bilancio in occasione di questa teorica maggiore età, premettendo, comunque, che il TU 81/2008 resta strumento valido e tuttora imprescindibile; ma risente, nel bene e nel male, dell’epoca in cui fu emanato (e con una lunga gestazione pre-parto, quindi forse un pelo in ritardo sulla realtà che disciplina…), come ogni giuridica che fotografa la realtà sociale e cristallizza le regole ad un tempo dato, anche quando questa realtà cambia rapidamente. Nei suoi pregi e relativi difetti, resta sempre migliorabile e auspicabilmente adeguabile ad un assetto economico e produttivo già cambiato, e che cambierà ancor più in futuro anche in maniere difficili da prevedere (si pensi ad esempio alla sola Intelligenza Artificiale). 

In primo luogo, il TU rinvia a ben 51 decreti attuativi di maggior dettaglio, a contenuto prevalentemente tecnico, la cui emanazione è competenza del Governo o del Ministero del Lavoro. Troviamo detti rinvii sparsi tra i vari articoli, quando si parla, ad esempio, di formazione, attrezzature, cantieri, rischi specifici, qualificazioni degli operatori. Di questi 51 decreti attuativi però ad oggi me ne risultano emanati soltanto 27 (attenzione, il sito del Ministero del lavoro, che monitora la situazione, reca ultimo aggiornamento a febbraio 2025); ma uno o più in meno non modificano un quadro si relativa incompletezza. 

Senza appesantire questo articolo con un elenco completo di quelli emanati o meno (un’interrogazione su CHAT GPT, Gemini o altro sistema restituirà gli elenchi) possono essere considerati più importanti, tra quelli già emanati, di questi ultimi, oltre a quelli di recepimento degli Accordi Stato Regioni in materia di formazione (l’ultimo del 17 aprile 2025): 

1. DM 11 aprile 2011 – Verifiche periodiche attrezzature 

2. DM  Accordo Stato-Regioni 22/02/2012 – Abilitazione all’uso di attrezzature specifiche 

3. DM 03/09/2021 – Sicurezza antincendio in modifica del precedente DM 10/03/1998 

Da una sia pur rapida scorsa ai siti specializzati, con appena meno arbitrarietà ecco un possibile elenco di quelli non ancora emanati più significativi, o quantomeno più attesi in particolare dalle imprese: 

1. Sistema di qualificazione delle imprese (art. 27) 

2. Modalità di comunicazione degli infortuni >1 giorno (art. 18 co. 1 lett. R) 

3. Modelli semplificati di DVR per le piccole imprese (art. 29 co. 5) 

4. Attrezzature di lavoro in ambienti sospetti di inquinamento (art. 73-bis) 

5. Vari decreti su rischi specifici: campi elettromagnetici, radiazioni ottiche, ecc. 

È spontaneo domandarsi, a questo punto, le ragioni di questo ritardo. Una risposta esauriente dovrebbe prendere in considerazione ogni singolo decreto mancante. Sicuramente, stante l’elevata tecnicità degli stessi, le innovazioni tecnologiche, l’ampliamento delle conoscenze scientifiche, l’introduzione di nuovi standard e/o di nuove norme tecniche internazionali (le ISO, le UNI), come pure di direttive della UE, (tutti elementi che si avvicendano rapidamente), lo strumento del DM fatica a produrre norme aggiornate, pur restando l’unico strumento con effetti giuridici vincolanti. 

In altri casi, i problemi più che tecnico-normativi, con testi da riempire di contenuto, sono soprattutto organizzativi e di risorse, quindi in senso lato politici. Si pensi alla comunicazione degli infortuni di durata inferiore ad un giorno: intanto ci si domanda se davvero si voglia attuare la norma, stante i suoi costi; poi a chi inviare le comunicazioni, come, in che termini, con quali elementi contenuti? E ancora, chi appronta e gestisce il sistema informatico e la relativa banca dati, che uso ne fa, chi irroga eventuali sanzioni per il mancato invio e a chi va il dovuto, eccetera? 

Le scelte politiche, come bilanciamento di interessi diversi quando non contrapposti, divengono prioritarie quando si parla invece, ancora come esempio, di qualificazione delle imprese e modelli semplificati di valutazione del rischio per le piccole imprese: nel primo caso si deve aggiungere qualcosa al mero rispetto della normativa: ma cosa, e con quali oneri e costi per le imprese stesse? Nel secondo, se si punta ad una semplificazione, si deve invece sottrae invece qualcosa. Ma cosa, e come, mantenendo ciò che è essenziale ad una valutazione esaustiva e corretta? 

Nel frattempo, per non realizzare la, dai giuristi, aborrita vacatio legis, in assenza degli appositi decreti attuativi restano valide, con applicazione diretta, le norme base del D. Lgs. 81/08, le precedenti norme già inglobate a suo tempo nel precedente testo unico 626/1994 (cioè i DPR 547/55, 164/56, 303/56 almeno nelle parti non espressamente abrogate), nonché Circolari e interpelli ministeriali; e con tutte le incertezze che possono nascere in sede di vigilanza e/o di contenzioso. In altri casi, come abbiamo visto sul COVID o ancor più sul rischio calore (prepariamoci, si ripresenterà a breve), si ricorre a consensuali Protocolli tra le parti sociali, Protocolli che ove non recepiti in norme giuridiche vere e proprie sono poco più che consigli e/o modelli di comportamento (e sui quali, anche e soprattutto in ambiti diversi dalla sicurezza sul lavoro, giuristi e sociologi cominciano ad interrogarsi ed indagare). E senza dimenticare quell’ibrido istituto che sono le cd. Buone Prassi come riconosciute dall’apposita Commissione Nazionale (art. 2, comma 1, lett. v), volontarie, che danno eventualmente qualche beneficio diretto o indiretto, in termine di responsabilità o accesso a sconti di premio e finanziamenti INAIL o di altri soggetti. 

In secondo luogo, vi sono poi parti del TU 81 per le quali l’applicazione è di fatto solo parziale, con risultati concreti assai più limitati di quanto previsto/voluto/auspicato: si pensi al SINP – Sistema Informativo Nazionale della Prevenzione, art. 8 – la cui gestione tecnica è affidata all’INAIL ma che di fatto consta tuttora essenzialmente nelle banche dati INAIL sui lavoratori dalla stessa assicurati; e con esclusione quindi di aziende e lavoratori diversi, e con i dati stessi raccolti ed elaborati solo con le inevitabili ma insufficienti logiche assicurative e non prevenzionali. Qui le lacune sono colmate da rilevazioni parziali e non coordinate di altri pezzi del sistema istituzionale sulla sicurezza sul lavoro, o da encomiabili Osservatori privati (Soricelli Ladanza, Morti di lavoro) sugli infortuni mortali. Si tornerà, ancora una volta, su pregi e limiti dell’attuale SINP in altro articolo, quando l’INAIL avrà pubblicato la Relazione annuale sul 2025. 

Oppure alla parzialissima attuazione del (modesto numericamente ed ancor più come impatto tecnico organizzativo, formazione parzialmente esclusa) sistema della bilateralità di cui agli articoli 50 e seguenti del TU. Detto sistema è indissolubilmente legato ad un modello di dialogo, anzi di azione congiunta, tra parti sociali e pubblici poteri – la concertazione – probabilmente già vecchio nel 2008, ed oggi irrimediabilmente superato nelle attuali temperie socioeconomiche e culturali. 

In terzo luogo, se tali deficienze sono comunque imputabili a difetti della concezione e architettura del testo originario o, ancora più, del quadro istituzionale deputato alla sua attuazione e completamento, vi sono elementi sopravvenuti che gli estensori non potevano prendere in considerazione allora, e che influiscono pesantemente sui rischi e la successiva eliminazione, riduzione o mitigazione. Perché, se non del tutto inesistenti nei primi anni del millennio, certo non ancora emersi con la forza che hanno oggi; o se emersi, non sufficientemente presi in considerazione oppure non colti.  E ne faccio di seguito una breve elencazione. 

• Rischio climatico – Sul rischio calore, come effetto del riscaldamento globale, ad esempio, abbiamo solo Protocolli o Ordinanze regionali temporalmente limitate in ottica emergenziale e non standard; ma ci troviamo di fronte anche a nuove patologie i cui vettori sono organismi prima non presenti nei nostri ecosistemi. Sui crescenti rischi di alluvione e frane da eventi che si continuano a definire come estremi mentre stanno diventando la norma – rischio idrogeologico – non posso non osservare, anche si tratta di materia solo contigua alla sicurezza sul lavoro vera e propria, che la risposta normativa al momento si limita all’obbligatorietà, per le aziende, di apposita polizza assicurativa. 

• Epidemie e pandemie, malattie professionali e rischi esterni all’organizzazione – Il COVID 19 ha mostrato come l’affrontare il rischio biologico richieda strumenti diversi e costantemente aggiornati nonché tarate sui possibili diversi, e nuovi, rischi; ma soprattutto, al di là dell’efficacia e dell’appropriatezza di quelli utilizzati (parentesi: non sono granché tranquillo sulla nostra preparazione ad una nuova pandemia, visto lo stato del nostro SSN, quindi incrocio le dita), ha confermato che prevenzione, sicurezza ed igiene sul lavoro vanno affrontati in un’ottica sistemica e non della singola azienda/organizzazione. La crescita delle malattie professionali, per altro verso, e la loro tipologia diversa dal passato e l’importanza crescente di fattori extra lavorativi ci confermano che la salute delle persone da salvaguardare è unica e non può essere tratta a compartimenti stagni. 

• Nuovo mercato del lavoro – Quella che qualcuno continuo a chiamare flessibilità e che io invece definisco precarietà (e che da lavorativa finisce per diventare esistenziale) era certo già presente ma si è sviluppata in forme non sempre prevedibili. Pensiamo alla diffusione dello smart working con il venir meno del tradizionale concetto, fatto proprio dal TU 81/2008, di luogo di lavoro concepito come spazio fisico su cui il soggetto datore di lavoro ha disponibilità piena ed esclusiva, con obblighi connessi. Ma anche il tempo di lavoro cambia, come il lock down durante il COVID ha dimostrato in termini di allungamento dell’orario di lavoro di fatto, anche ove contrattualmente definito, per non parlare del sempre più diffuso fenomeno anche nel lavoro dipendente dei cosiddetti timeless worker, cioè lavoratori senza un orario fisso, operanti a risultato o, peggio, secondo disponibilità. Circa le forme giuridiche del mercato del lavoro, osservo poi che gli stessi dati INAIL si limitano a distinguere lavoratori autonomi e dipendenti, di nazionalità italiana e straniera, con rilevazione di sesso ed età, e solo marginalmente e recentissimamente di quelle figure ibride dei lavoratori delle piattaforme con i riders o ciclofattorini. Ma sono lustri che si sono abbandonate le rilevazioni sui lavoratori in somministrazione, e nulla sappiamo dalle statistiche INAIL se i lavoratori dipendenti infortunati o tecnopatici siano a tempo indeterminato o determinato, full time o part time e in che misura, a chiamata o pagati con i voucher. E ricordo che il TU 81 esclude dal suo ambito (come peraltro fa l’assicurazione obbligatoria INAIL) le partite IVA anche quando operano all’interno di luoghi di lavoro, quali così identificati dalla normativa e sottoposti ai medesimi rischi degli altri lavoratori, rischi dai quali (ricordo, da ultimo, la strage di Suviana di due anni fa) originano anche eventi mortali. Secondo i dati del MEF sugli anni 2023 – 2024 le partite IVA in Italia sono poco meno di 6 milioni, di cui circa 4 milioni hanno dichiarato ricavi positivi.  Ma fronte di una media del pollo di ricavi di circa 48.000 euro l’anno, due terzi (quasi tutte forfettarie) fatturano meno di 30.000 euro l’anno, rispetto ad un 5% che supera i 200.000. Ci sono quindi diciamo 2,5 milioni di lavoratori, e forse più, potenzialmente sottoposti a rischi lavorativi analoghi a quelli dei lavoratori dipendenti o degli autonomi artigiani o comunque già tutelati; e sarebbe interessante conoscere quante di queste partite IVA operano con un unico committente e sono quindi, nella sostanza, lavoratori dipendenti mascherati. Oppure, meglio, si tratta di “lavoratori economicamente dipendenti”, come li definiva qualche studioso del diritto del lavoro, da trattare diversamente dai lavoratori effettivamente e pienamente autonomi; ovviamente non se ne è fatto niente. Infine, il tendenziale e progressivo aumento della permanenza al lavoro, con il prolungarsi quindi dell’esposizione a fattori di rischio e con l’insorgere di un rischio specifico legato all’età ed alle diminuite prestazioni ed abilità psicofisiche (forza muscolare e resistenza alla fatica, ma anche logorio fisiologico, capacità di attenzione, concentrazione, reazione rapida), o almeno un fattore aggravante, è elemento assolutamente non preso in considerazione, anche se ne è ormai ben consapevole la medicina del lavoro. 

• Rischi psicosociali i vecchi e nuovi – La categoria dei rischi psicosociali si è ampliata, in questi ultimi anni, sia per le modifiche intervenute nel mercato del lavoro di cui al punto precedente, sia per una accresciuta sensibilità degli operatori e degli studiosi. Il legislatore non ha prestato particolare attenzione a questo aspetto, una ormai archeologica circolare INAIL dei primi anni del millennio sui danni da costrittività organizzativa fu travolta dal ricorso di Confindustria, e i rischi psicosociali si “nascondono” sotto l’obbligatorietà, per il datore di lavoro, di valutare “tutti i rischi”. E se pure poi si è enucleato uno specifico stress lavoro correlato, per la sua valutazione sono stati emanati solo dei Protocolli, con l’efficacia ed i problemi di cui sopra.  Elemento caratterizzante dei rischi psicosociali è che sfuggono, in tutto o in parte, alla possibilità di azione del datore di lavoro, che può mitigarli, magari, o piuttosto mitigarne gli effetti negativi. Rinvio al mio articolo dello scorso 03 maggio (https://www.ilmanifestoinrete.it/2026/05/03/salute-e-sicurezza-sul-lavoro-benessere-organizzativo-e-psicologico) sugli stessi e sul benessere organizzativo – concetto assolutamente estraneo a tutta la normativa in materia di prevenzione e sicurezza, che continua a considerare la sicurezza come mera assenza, o riduzione/mitigazione, di eventi dannosi). E all’interno dei “tutti” rischi il TU 81 non coglie che marginalmente, o non coglie affatto, rischi come la multiculturalità di una forza lavoro plurilingue, le differenze di genere, le vari forme di tecnostress, la spersonalizzazione del rapporto di lavoro che tocca sia i lavoratori delle piattaforme, sia gli altri che chiamerò tradizionali, nel momento in cui il “datore di lavoro” è sempre più un soggetto lontano ed impersonale, (altro che il “padrone” tipico della piccola impresa italiana, spesso familiare con il capostipite che si è fatto da sé, che comunque spesso è legata a catene di forniture e subforniture verso soggetti di maggiori dimensioni.) È sempre più spesso un fondo di investimento o peggio di private equity estero a nominare magari il management ai livelli più alti, interfacciandosi poi con quest’ultimo magari attraverso qualche studio specializzato pure all’estero, o qualche più o meno specializzata società di consulenza. En la proprietà dell’azienda che passa di mano, si spezzetta, si perde dietro le catene delle società partecipate, e l’attenzione focalizzata sui risultati a breve e i valori delle azioni, non sul valore intrinseco dell’attività nei suoi aspetti materiali ed immateriali. E con la sicurezza che, in orizzonti temporali della gestione sempre più brevi, sarà sempre un mero costo e non un investimento. E da ultimo, l’Intelligenza artificiale, nei suoi effetti sull’occupazione e sul modo di lavorare, positivi o negativi che siano, in gran parte ancora da indagare. 

Dopo questa carrellata, mi sento di affermare che il TU 81 resta una buona macchina ma ha bisogno di una robusta ed approfondita manutenzione; poi certo una reale strategia nazionale della prevenzione e sicurezza sul lavoro (non i pallidi documenti che girano e che ne usurpano il nome, rinvio ai miei articoli del 25 gennaio e 08 febbraio 2026) ha bisogno di ben altro, ma un aggiornamento del TU 81, con un allargamento dell’area della tutela, è opportuno quando talvolta indispensabile.